Page 178 - 政府数字化转型理论与实践

Theory and Practice of Government Digital Transformation
政府数字化转型理论与实践

Facilitation Effect），达成协同治理的正效应。协同治理的负效应主要是指在协
同过程中，由于利益的分歧性、系统的复杂性、环境的多变性、权威的羸弱性、
互动的不可预测性等因素影响，呈现目标分立，导致协同瓦解，不仅未能产生整
体大于部分之和的效应，相反加剧社会矛盾，使所要处理的社会公共事务趋于恶

化。协同治理的负效应也可能由于社会公平感的缺失、责任分散等原因以社会惰
化（Social Loafing）的方式出现。协同治理的无效应是指这样一种情形，在社会
公共事务的处理过程中虽然在形式上采取多方协同方式，而在实际效果上同样未
能产生整体大于部分的功效，但也未有负效应产生，与传统的政府单方推进模式

的效用无异。

二、数字化背景下地方政府协同治理现存问题与原因分析

（一）数字化背景下地方政府协同治理现存问题

1. 纵向、横向协同阻碍重重
随着组织结构的扁平化、网络化转型，上下级之间的信息渠道增多，但仍存
在单向沟通、低效率协同等问题。例如，在行政执法场景中，通过打通交通、住建、
水务等上级部门的数据，可以实现综合执法以提高行政效率。然而，这样的综合
执法涉及各个领域的数千条规章制度，执法人员难以熟悉掌握、融会贯通，陷入

“上通下不通”的困境。又如，在市场监管场景中，基层人员既要将数据手工补
录到多个平台，还要准备纸质材料报送上级机关，不仅导致数据的重复录入，还
会影响数据统计的质量。同时，常常出现的情况是，“上报的数据多，下传的数

据少”，地方治理无法运用本地数据助力本地区发展，形成“下通上不通”的困境。
如果说等级制纵向协同主要以自上而下的权威为依托，那么地方政务机构之
间、同级部门之间的横向协同就缺乏这样强有力的推进手段；同时，协同实践中
对职务权威或组织权威的依赖进一步弱化横向间的平等交流，难以跨越利益冲突、
责任纠纷、信任壁垒等阻碍。典型的例子是各地政务信息“互不相认”。在疫情

防控早期，各省只认本地健康码，导致公众每到一地都需要下载申请当地健康码，
为出行增加不便。又如，在行政审批场景中，由于办理流程不统一、办件材料流
转平台不统一等问题，交叉审批、重复审批现象仍未消除。而更普遍的困境是，

当同级部门之间无法协调一致，只能层层上报至统筹协调机构、部际联席会议等，
这实际上是将横向协同的问题转变为纵向协同予以解决。

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