Page 101 - 新时代行政法理论与应用实践

第三章 行政执法体制

向重构。执法权限和资源下沉是对县区与镇街间执法权责关系的调整。因此，基
层综合行政执法改革的核心取向就是以重心下沉来解决条线间权责不匹配与执法
力量悬浮问题，通过在镇街建立综合执法队伍来提升基层执法的及时性、精准度

和整体效能。

三、综合行政执法体制改革的现实困境

（一）条块边界固化与横向协同乏力

一是行业主管部门与综合执法队的联动协同。分领域整合后，由于政策口径
不一和体制标准不明，主管部门与执法队伍的“局队合一”模式“名不符实”。
一方面，缺乏高效联动的局队协作模式。主管部门的前端管理职能并未完全剥离
执法队伍，综合执法队伍仍被迫承担较多的行政管理职责。而部分主管部门和执

法机构对职责关系理解不清，混淆行业管理与行政执法的性质，造成前端监管与
后端执法的执行偏差，甚至可能重蹈推诿扯皮的覆辙。另一方面，缺乏对综合执
法队的明确政策标准。“局、队人员编制‘合一’，造成了新的混编混岗”，存
在机构性质不明、编制身份差异、人员管理混杂等问题。二是部门间监管与执法

的二元分置。跨部门整合虽分离了行业主管部门与综合执法局的管罚权责，但易
形成行业部门整体行政权与执法机构部分执法权的区隔，从而导致行政执法的整
体碎片化。换言之，监管权与执法权分离可能会演化为流程割裂、协作壁垒，再

度引发监管缺位、执法无援等问题。三是综合执法机构内部的跨界融合。依据机
构改革的集成逻辑，综合执法改革是“科层结构通过职能分工对复杂任务进行简
化，再通过职能整合寻求对任务的整体性解决”。跨部门整合虽集成了多领域事
项和执法权限有利于实现“综合查一次”、统一执法，但也易造成合而难融、融
而有壁的局面。跨领域执法事项因“涉及面广、专业性强、程序繁杂，不同领域

适用的法律和程序各不相同，目前并没有形成相对统一的标准化流程，可操作性
不强”。
（二）地方自主探索与纵向重构失序

一是条线结构上综合执法机构的纵向衔接问题。当前“自下而上”试点推进
的综合执法改革具有职责异构的特征，即在县区设立综合执法机构，但省市一级
没有对口部门。这种“异构”的行政执法体制与现有的行政管理体制存在“制度
摩擦”（institutional friction），因而综合执法机构难以突破条线口径与层级藩篱。

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