Page 103 - 新时代行政法理论与应用实践

第三章 行政执法体制

员普遍反映改革文件虽对人员和装备配置等做出明确要求，但实际上并未达标，
人手、车辆、装备、经费等存在捉襟见肘情况，“执法权力、政策、资源和人员
悬浮于上级，很难用到基层治理最需要的地方”。

三是基层执法承接能力不匹配。综合行政执法的多任务属性对基层政府的承
接能力和执法人员的业务素质提出了更高要求。一方面，大量执法事项下放至基
层，镇街面临执法任务增加与考核压力传导的双重负担，导致其难以有效行使执
法权。另一方面，综合执法工作所涉及的领域广、法规多、程序杂，需要“一专

多能、一岗多责”的复合型执法人才。然而，“已有执法人员长期从事单一领域
执法，部分新进人员缺乏执法经验，加上缺乏相应的系统学习机制，很难在短期
内提升综合执法能力”。实际上，目前基层开展多领域综合执法的能力有限。

（四）改革衔接不畅与法律规范缺位
一是执法改革设计的顶层缺失。当前综合行政执法改革仍处于试验探索阶段，
缺乏全国统一的政策设计。首先，综合执法缺乏统一的法律规范。目前，除《行
政处罚法》第 16 条关于相对集中行政处罚权的规定外，综合执法的依据仅源于
不同执法领域的部门规章、地方性法规和政策文件。除少数省份（如北京、浙江、

河北、内蒙古、海南）已出台省级综合行政执法条例，多数地方综合执法改革主
要由政策推动而缺乏法律依据。其次，中央尚未统一明确“局队合一”的改革路
径。从实践来看，综合执法队主要采用内设机构（以部门名义执法）和部门挂牌

（由部门主要负责人兼任执法队长）两种模式，但执法队伍的机构规格难以确定，
亟需中央层面明确。最后，基层执法机构设置缺乏上位法指引。各地有镇街综合
执法办公室、综合执法大队或综合行政执法局等多种形式，机构名称混乱、缺乏
一致性。
二是乡镇执法机构的法律缺位。近年来，中央和地方发布的大量文件虽为镇

街实行综合执法改革提供了政策依据，但“乡镇”是否有权设置综合执法机构尚
缺乏国家法律的明确规定。目前，只有《行政处罚法》明确了可以将基层迫切需
要的“行政处罚权”交由乡镇、街道办行使，而乡镇及其综合执法机构是否具有

完整的“行政执法权”尚不明确。“坦率地讲，乡镇没有法定的执法主体资格和
执法权，不能依法履行行政执法职能”，而“把权力下放到乡镇后，他们就以此
为理由不愿承接有的执法事项”。
三是执法权限下放的衔接不畅。虽然镇街“可以被”赋予行政处罚权，但其

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