Page 96 - 新时代行政法理论与应用实践

新时代行政法理论与应用实践
Theory and Application Practice of Administrative Law in the New Era

法转变；在执法体制上，由集中化、有限整合向综合化、深度整合转变。因此，
构建综合行政执法体制既是行政执法改革的目标方向，也是行政执法体制转型的
深化。

（二）中国行政执法体制改革的内在逻辑
体制建设既是现代国家治理体系的重要内容，也是提高国家治理能力的有效
途径。中国行政执法改革的实践历程展现了通过体制建设以提升执法水平和执法
质效的探索努力，并在建立专业机构和完善执法机制上取得了重要进展。然而，

中国行政执法始终存在治理问题综合化与执法体制碎片化、执法力量悬浮化之间
的结构性张力。
一方面，部门执法与执法体制碎片化的弊病。尽管分散的行政执法格局为开

展独立执法和解决“有法律无执行”问题创造了制度条件。但是，权力分散化和
体制碎片化也引致了多头执法等问题，难以有效解决城市治理、应急管理和环境
保护等综合性公共治理难题。因而，执法体制碎片化与部门执法模式的弊端也逐
渐显露。首先，依托科层分类和职责分工的部门执法在提高执法专业性的同时，
也造成了权力分散化与管理碎片化。其次，部门间存在职责交叉及模糊等问题，

易导致不同执法机关经常对同一事件进行重复执法。最后，以部门为主体的专业
执法具有“分兵把守、各管一摊”的特点，这种执法形式将执法责任放在块上、
把执法权限留在条上；而当执法问题涉及多部门时，就极易陷入“谁都有权管、

谁都可以不管”的困局。因此，基于条块结构和专业分工的部门执法模式造成了
执法体制的碎片化，从而产生了行政执法中长期存在的力量分散、激励不足、协
调失灵和合作困境等难题。
另一方面，纵向失衡与执法力量悬浮化的困境。以往行政执法改革具有鲜明
的中央主导特征，表现为行政执法的权限划分、机构设置和资源配备由自上而下

推动完成。这在客观上造成了执法力量配置上的纵向失衡，即省市行政执法机构
往往具有完备的执法组织且具有较强的资源支配能力，而基层却缺乏充分的执法
权限和人员。这种纵向失衡产生了执法力量悬浮化问题，即执法事项更多地集中

在市级以上行政执法机构，人员物资等执法资源主要由上级政府支配而基层执法
能力弱化。然而，现实中大多数执法矛盾和执法任务集中发生在县乡（镇）层面。
为应对上述问题，地方常通过联合执法来纠正既有体制存在的偏差。作为一
种克服体制缺陷的补充性方案，联合执法以跨部门、跨区域和跨行业的综合性整

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