Page 99 - 新时代行政法理论与应用实践

第三章 行政执法体制

执法效率间的悖论。一方面，部门为主的执法体制不仅增加了各部门的执法成本
和部门间的协调难度，还降低了行政执法的整体质效；另一方面，将行政执法权
限分散到若干部门，这看似分工明确、简洁高效的制度安排，在面对交叉重叠、

边界模糊的执法事项时，其执法效果却难以达到“效率源于分工”的预想。实际
上，在重点领域之外还有大量执法事项散布在发改、住建、水利、林业、人社、
卫健等部门。这些事项通常具有庞杂分散、细小琐碎和难以定性分类等特点，可
被视为行政执法的“剩余事务”或“溢出问题”。因而，需进行执法权责集中和

跨部门整合，其典型体现是在市县（区）层面设立综合行政执法局。
设立综合执法局的目标是通过突破执法的部门边界来实现统一执法，其实质
是集中行政执法权力以重塑行政执法格局。综合执法局设置因权限划转和整合程

度差异而存在“小整合”“大整合”两种模式。前者以集中行使城市管理、住房
建设、城乡规划、市容卫生等行政执法职责为主，类似于城市执法局或市政管理
局；后者除集中行使以上权限外，还包括从林业、医保卫健、发展改革、公安交
管、市场监管等领域划转的全部或部分执法权限，如浙江省各市县、贵州省遵义
市设立的综合行政执法局。前者实现了城市管理领域执法权限的集中统一，后者

则进行了跨部门执法权整合的探索。
无论是通过“小整合”来实现城市管理领域执法权限的集中统一，还是通过
“大整合”来进行跨领域执法权限的深度融合，这均是将多领域的全部或部分执

法权限由原主管部门向综合执法局转移，以实施跨领域、全覆盖的综合行政执法。
通过将跨部门协作转变为部门内协同，以降低执法成本和提高执法效率。跨部门
整合具有两方面制度意义：其一，将非重点领域的执法权限划转由综合执法局统
一承接，既提升了城市管理执法的统一化程度，又明确了大量剩余事务的权责归
属而消除执法空白，实现了兜底治理；其二，更深层的价值在于推动行业监管与

行政执法的分离，减少主管部门对行政执法的干扰，保障行政执法的独立性和权
威性。可以说，分领域整合解决了执法专门化问题，实现对重点领域的专业性监
管；跨部门整合则旨在解决分领域整合的“不充分”问题，实现对剩余事务的覆

盖处置，来保证综合行政执法的统一性和完备性。同时，跨部门整合进行跨领域、
多事项的综合执法探索，既是分领域整合的深化，也是迈向“全领域”“一体化”
综合执法的铺垫。因此，双重整合既体现了专业监管与统一执法的有效平衡，也
体现了地方改革所蕴含的渐进性和多样性。

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