Page 98 - 新时代行政法理论与应用实践

新时代行政法理论与应用实践
Theory and Application Practice of Administrative Law in the New Era

以解决分散化问题；在纵向上，调整不同层级的执法权限，通过重心下沉以破解
悬浮化问题。2019 年以来，各地设立了丰富多样的综合行政执法体制改革试点，
这些差异化的地方探索蕴含着趋同的改革逻辑，即通过调整横纵向权力关系与要

素以实现条块重构，表现为双重整合与重心下沉的复合特征。
（一）双重整合：专业监管与统一执法的横向再平衡
1. 分领域整合：专业化综合执法队的建立
长期以来，边界不清、职责模糊是中国行政执法体制面临的关键问题，突出

表现为同一执法领域的权限分散于不同部门。例如，改革前的生态环境保护执法
就涉及环保、国土、水利、公安等部门，这造成了执法权限和力量的分散化。因
此，需按照内容相近、职责相同的原则进行领域整合，以构建综合性的行政执法

模块。分领域整合是在梳理行政执法事项的基础上，形成各主要领域的权责清单，
从而对不同领域的行政执法权限和内容进行归并集成。其典型体现就是按领域建
立专门化的综合执法队，旨在通过科学整合执法职责和队伍，塑造边界清晰、运
行高效的综合行政执法体制和职责体系。
分领域整合表现为外部和内部整合两个层面。外部整合是对散布在多个部门

的相关职责进行整合，建立综合性行业领域的执法机构，实现“一个领域一支队
伍”。例如，将环保和国土、水利、海洋、农林等部门的污染防治与生态保护职
责进行整合，组建生态环境保护综合执法队。内部整合则是合并行业主管部门内

部的执法权限和执法力量而组建新的综合执法队，以实现“一个部门一支队伍”。
例如，将农业部门内的种子、农药、化肥、动物防疫检疫、农产品质量安全等执
法职责统一归并至农业综合执法队。外部整合关键在于以种类有限性推动机构综
合化，通过压缩执法队伍种类实现机构集成，从而为实行综合执法奠定组织基础。
而内部整合旨在通过理顺执法机构与主管部门间关系，进行部门内部的力量整合，

以为开展综合执法提供资源基础。交易成本政治学认为，不同的制度框架意味着
具有不同的激励结构，而制度变迁可以降低政治领域的交易成本。构建专业化综
合执法队伍就是对行政执法的制度变革。因此，以分领域整合构建综合执法队的

核心逻辑是对行业部门间及部门内执法权限及队伍的横向整合集成，通过内部化
降低行政执法的制度成本。
2. 跨部门整合：统一化综合执法局的探索
行政执法长期存在“九龙治水、分而不治”的现象，进而产生了专业分工与

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