Page 97 - 新时代行政法理论与应用实践

第三章 行政执法体制

治事项为导向，通过议事协调和联合行动以开展部门合作。然而，联合执法作为
一种运动式治理为弥补科层组织缺陷提供了补充性方案，但其只是解决执法碎片
化和悬浮化的临时制度安排。一方面，联合执法无法规避常规性执法问题的反复

出现。联合执法以有限资源应对最突出的治理问题，典型表现为集中整治或特别
行动，具有强动员、应急性和间断性特征。其无法持续防范违法行为发生，甚至
会造成日常执法怠惰等问题。另一方面，联合执法易造成“整治 - 回潮 - 再整治 -
再回潮”的怪圈。此外，基于执法权分散配置的联合执法还存在部门主义和搭便

车现象，造成组织价值的碎片化。因此，联合执法补充解决了执法边界不清与执
法力量失衡等问题，却不能从结构层面为解决执法体制问题提供常规化的制度支
持。总结而言，消解执法体制碎片化与执法力量悬浮化是中国行政执法改革的持

续主题。执法职责的横向分散与执法力量的纵向错配是行政执法改革面临的关键
难题，其本质是行政执法的体制失衡。因此，当前中国行政执法改革的核心是以
构建综合行政执法体制为目标而进行横纵向关系重构，其内在逻辑是在横向进行
权责整合、在纵向推动重心下沉。

二、综合行政执法体制改革的实践逻辑

中国行政体制的条块结构造成了部门分化与横向协同、权力上移与责任下沉
间的张力与矛盾。政府碎片化（government fragmentation）理论认为，部门间通

常难以达成协同合作；而以整体性治理（holistic governance）等为代表的集成化
逻辑（integrated logic）则试图打破部门壁垒，主张通过合并同类项与跨部门整
合以实现内部化、降低协调成本。在讨论纵向层级的权责匹配问题时，“条块关系”
理论多关注其差异与张力，对条块间的合作与赋能分析不足。强化属地管理则意
味着职能部门向基层政府的权力转移，并由基层执法机构统一行使条线部门赋予

的执法权限以实现条块协同和整体性应对，体现了复合场域中的“以块统条”逻辑。
因此，当前行政执法改革力图通过执法权责的横向化整合与执法资源的纵向再配
置，以构建综合行政执法体制。其核心是对既有执法体制进行条块重构，进而在

横向上解决部门间的执法碎片化问题，在纵向上解决层级间的执法悬浮化问题。
作为一种探索性的执法体制安排，综合行政执法改革需要进行组织结构整合
和执法权的再分配，以试图化解执法碎片化与体制权威性的问题，实现专业监管
与综合执法的统一。在横向上，调整部门间及部门内的执法权责，通过集成整合

89