Page 171 - 新时代行政法理论与应用实践

第五章 行政复议机制

然而在我国，现行国家层面的行政复议调解程序性规定过于简单，有些内容几乎
还是空白。具体表现为，对调解启动、当事人协商、调解期限和次数、调解终结、
调解监督等程序欠缺全面系统的规定。地方各自出台的程序规定对上述内容虽然

有一定体现，但仍不够科学和规范，如针对当事人协商程序中的权利与义务、调
解程序终结、调解监督等问题没有给出具体、合理的规定。程序规则的制度缺漏，
导致行政复议调解实践中的程序运行难以做到规范统一。受“重实体，轻程序”
传统观念的消极影响，一些调解机构工作人员片面追求化解行政争议的结果，忽

视复议调解的程序价值和程序义务，从而导致实践中复议调解过程约束不严，调
解过程呈现随意性。调解过程的随意性容易导致权力的滥用，使调解结果难以令
人信服。

（三）调解结果难以确保公正与实效
首先，行政复议调解要能有效化解行政争议，既保护相对人的合法权益，又
维护公共利益，需要保障调解结果的公正。这除了要求调解程序的规范与统一外，
还特别依赖调解机构的中立和专业。具言之，要求调解机构平等对待当事人，不
得偏私，充分尊重当事人意愿，考量当事人意见，并利用行政法专业知识和谈判

能力，判定行政纠纷性质，明确双方权利义务，识别当事人诉求，依法认定事实
证据，正确适用法律依据，从而促成当事人形成合法、合理的合意，并据此制作
复议调解书，达到调解结果的公正。然而，实践中可能会出现行政复议调解结果

有失公正的现象。一方面，在行政复议调解实践中，由于复议调解机构与被申请
人往往存在一定利害关系，受利害关系影响，二者有时可能利用其优势地位，忽
略申请人的意愿和诉求，促使申请人接受预设的调解结果，这就难以保证调解结
果的公正，也难以获得申请人的认可。另一方面，实践中，一些复议机构的工作
人员没有行政法专业背景，化解纠纷的专业能力不足，难以正确认识复议调解的

内涵和基本要求，对实质性化解行政争议理解出现偏差。这类工作人员有时为了
压住矛盾、平息事端，以牺牲公共利益为代价，损公利私，安抚相对人，满足其
不合理的个人诉求；有时则为片面追求行政效率和维护行政权威，损害申请人合

法权益，强迫其达成和解协议，从而摆平矛盾。设置独立的、专业的复议调解机
构，可以促进调解结果的公正，但我国现行行政复议法并未明确复议调解机构的
中立性和专业性。面对此种情况，一些地方推行行政复议组织的改革，设立行政
复议委员会、行政复议咨询委员会以及行政复议调解委员会（或行政复议调解和

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