Page 190 - 新时代行政法理论与应用实践

新时代行政法理论与应用实践
Theory and Application Practice of Administrative Law in the New Era

（一）行政公益诉讼起诉期限的立法空缺与司法分歧
（一）行政公益诉讼起诉期限的立法空缺我国 2017 年修订的《行政诉讼法》、
2018 年公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

（以下简称《〈行政诉讼法〉适用解释》）及 2020 年修正的《最高人民法院、
最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公
益诉讼解释》）、2021 年公布的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《公
益诉讼办案规则》）等法律文件虽然对行政公益诉讼起诉期限有或多或少的提及，

但是对起诉期限从哪天起算、时间有多长、是否可以适用中断与中止等均无明确
具体的规定。
《行政诉讼法》第 25 条规定了人民检察院有督促行政机关履行职责以及在

行政机关不依法履行职责时提起公益诉讼的权利；第 46、47、48 条规定了普通
行政诉讼的起诉期限，起算点为“知道或应当知道作出行政行为之日”；或者依
申请的行政行为，行政机关不作为的，起诉期限的起算点为行政机关接到申请之
日起的两个月（行政机关履行法定职责的期限）届满之日，起诉期限的长度为六
个月。《行政诉讼法》还规定了普通行政诉讼的最长起诉期限为自行政行为作出

之日起五年（不动产案件为二十年）以及起诉期限的扣除及延长。《〈行政诉讼
法〉适用解释》第 64 条规定了行政机关未告知起诉期限时公民、法人和其他组
织的起诉期限，但人民检察院作为国家法律监督机关理应知晓法律的相关规定，

这一条显然与其无关。该法第 65 条规定了公民、法人或者其他组织不知道行政
机关所作行政行为内容的，起诉期限的起算点为“知道或者应当知道该行政行为
内容之日”，并需符合 5 年或 20 年的最长期限。同时该法第 69 条规定，超过法
定起诉期限且无法定理由的，人民法院应当裁定驳回起诉。此规定说明，起诉期
限是提起普通行政诉讼的前置审查条件。《公益诉讼解释》对行政公益诉讼的起

诉期限无明确规定，只在第 26 条规定该解释未尽事项，适用《民事诉讼法》《行
政诉讼法》以及相关司法解释的规定。《公益诉讼办案规则》只规定了检察院办
理行政公益诉讼案件的审查起诉期限，亦未指明行政公益诉讼的起诉期限及起算

日期。从以上梳理可以看出，我国现行立法在行政公益诉讼的起诉期限方面存在
空缺。
2. 行政公益诉讼起诉期限的司法分歧
由于起诉期限的相关规定比较模糊，在各地行政公益诉讼的案件中，人民法

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