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新时代行政法理论与应用实践
Theory and Application Practice of Administrative Law in the New Era

方解纷合力，规避裁判结案程序空转等弊端，对实质化解行政争议具有重要作用。
（一）诉讼调解在实质化解争议适用中的问题

1. 行政诉讼调解的制度设计有弊端
首先，在立法层面法律地位不独立。修订后的行政诉讼法只在法律层面概括
性明确了行政调解的概念，使之摆脱了实践中有实无名的尴尬境地，但并未明确
其所具有的独立价值和所需要的特殊程序。我国行政诉讼调解机制主要借鉴民事
诉讼调解制度，在调解的主体、方式、内容、程序、诉调对接等方面，都没有根

据行政诉讼的目的和争诉双方地位不平等的特点进行特殊设计。我国行政诉讼虽
然脱胎于民事诉讼，但二者内在的制度逻辑有根本不同。民事诉讼的目的是高效
率、低成本地解决平等主体之间的纠纷，而行政诉讼的目的是在行政相对人与行

政机关地位不平等的情况下，努力实现依法行政、依法维权和化解争议。因此，
在行政诉讼调解过程中，必须判断被诉的行政行为合法性，且对行政相对人的合
法权益有更多关注。
其次，在制度层面适用范围不合理。相对于行政诉讼法修订前的学界讨论和
司法实践而言，现行法律对行政诉讼调解适用范围的规定具有明显的保守倾向。

一方面，目前适用调解的行政诉讼案件范围限定太窄，法律规定行政诉讼以不适
用调解为原则，调解仅适用于行政赔偿、补偿、行政机关行使法律法规规定的自
由裁量权的案件等三类案件（严格而言，应是两种案由 + 一种类型的案件）。司

法实践中大量需要调解才能妥善解决的案件都不在上述范围内，这大大限制了调
解制度在实践中的运用。另一方面，关于行政机关行使法律法规规定的自由裁量
权的案件的规定过于原则和概括，不便于司法人员具体操作，因为缩小适用不利
于开展调解工作，扩大理解会增加司法人员的职业风险。
最后，在运行层面开展情况不理想。目前法律尚无关于行政诉讼诉前调解的

明确规定，这类调解一般也是参照民事诉讼的诉前调解。但是，在民事诉讼诉前
调解达成的调解协议，既可以通过公证机关的公证获得法律强制效力，也可以通
过诉调对接程序申请人民法院司法确认获得民事裁定。而行政诉讼无此特别程序，

实践中也鲜有公证机关主动介入行政争议，导致行政诉讼诉前调解达成的协议无
法获得法律强制效力。此外，司法实践中，人民法院是行政诉讼调解的主持者，
向前进一步会丧失客观中立的身份，向后退一步则会失去对行政调解的监督和审
查，在诉讼调解中的进退维谷。因此，实践中各地通过行政诉讼调解实质化解行

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