Page 201 - 新时代行政法理论与应用实践

第六章 行政诉讼制度

政争议的工作推进并不理想，有的地方虽然已经在形式上建立了行政争议多元调
处中心，但是行政争议多元化解机制不健全，且源头、诉前、诉中、判后全程协
调机制作用未充分发挥；更多地方则尚未建立行政争议多元调处中心，在调解人

员、调解经费、调解组织建设等方面缺乏制度保障，实质化解行政争议还处于文
本和理念中。
2. 行政诉讼调解的制度功能开发不足
首先，行政诉讼调解制度具有显著的工具性。20 世纪以来，随着生产力的

发展和生产关系的复杂，西方社会日益变得多元化和现代化，立法机关难以针对
复杂的行政管理实践提供明确的法律规范，被迫将许多自由裁量权授予行政机关。
一方面，行政机关可以根据具体情形在法律框架内便宜从事，行政权力快速扩张。

另一方面，行政执法和解、行政指导、行政合同等新型行政关系的出现，大大弱
化了行政的高权色彩，样式繁多的行政争议快速增加。与此同时，在行政机关主
导的社会转型过程中，全新规则的建立和修改，大量社会资源和利益被重新分配。
因此，许多行政争议的本质并非行政行为是否符合形式法治，而是行政行为干预
下的利益分配是否合理。行政诉讼无力应对这种复杂的压力，作为替代性纠纷解

决机制的一种，通过诉讼调解化解行政争议的模式开始登上历史舞台。
其次，我国行政诉讼调解具有更加强烈的实践性。作为一种制度性安排，从
立法目的来看，我国行政诉讼最早是以监督行政机关依法履职和保护行政相对人

合法权益的面向出现的。所以，我国行政诉讼法修订以前，行政审判的主要工作
是根据行政相对人的诉请，对具体行政行为进行合法性审查，而非合理性审查，
以实现所谓的形式正义和形式法治。虽然在行政审判过程中，司法机关为使行政
争议得到实质性化解，追求案结事了的效果，在法律框架外与行政机关建立了一
些协调和解或联动互动等工作机制，但是，根据这些机制解决的争议占行政诉讼

的比例并不大。应当承认，这种制度安排，与我国改革开放初期行政权力的发育
程度和法治秩序的建立节奏是相符的。在相当长的时间里，行政诉讼调解都只存
在于具体实践里而非制度规定中，表现了较强的实践性。

最后，我国行政诉讼调解的制度功能未充分释放。改革开放以后，我国经济
社会转型升级开始加快，行政权也得到迅速发育和扩张，自由裁量的行政权突破
了公权力不得处分的界限，行政争议具有更多的利益纠葛，而不再局限于行政行
为的合法性，需要司法机关在更深的监督层次和更广的维权层面介入。在此背景

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