Page 203 - 新时代行政法理论与应用实践

第六章 行政诉讼制度

程度上仍受限于行政机关，加之诉讼环节的行政争议已经错过了在行政环节化解
的最好时机，所以人民法院依照法律规定只能在程序上推进调解过程，没有足够
能力和资源在实质上主导调解，都会导致全面激活行政诉讼调解制度心有余而力

不足。
（二）我国行政诉讼调解模式的选择与构建
1. 我国行政诉讼调解的类型与逻辑
首先，行政诉讼调解有诉前和诉中两种方式。2014 年，行政诉讼法修改之际，

在修正行政诉讼不适用调解的基础上，针对“三类案件”放开了有限调解的口子。
从文义解释的立场来看，这里的调解应是诉中调解。2015 年 4 月 1 日，行政诉
讼法修订时增加的关于行政调解的规定正式施行前一个月，中央全面深化改革委

员会审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》明确了行政诉讼诉
前调解的概念。2016 年 6 月，在行政诉讼调解仿照民事诉讼调解程序运行一年
多以后，最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革
的意见》，开始了建立行政案件诉前调解机制的探索。诉前和诉中调解虽然都有
实质化解行政争议的功效，但二者的主体、范围、程序和效力方面有较大不同。

我们必须明确区分行政诉讼调解两种类型，有针对性地完善相关机制，使之扬长
避短，形成实质化解行政争议的合力。
其次，诉前调解是行政诉讼的前沿阵地。2010 年 6 月，最高人民法院出台

的《关于进一步贯彻“调解优先，调判结合”工作原则的若干意见》最早提出“诉
前调解”的概念，但未作明确定义。彼时，由于缺乏具体的指导和定义，各地法
院开展诉前调解的方式并不统一，学界对此也有不同的认识。现在，主流的观点
和实践把诉前调解理解为立案前调解，所以诉前调解也被称为诉前委派调解。人
民法院将法定可以适用调解和根据内容判断更适合调解的行政争议纳入诉前调解

范围，邀请行政调解组织和人民调解组织作为调解主体，并设计相应的诉调对接
程序，对行政纠纷立案之前，在征得行政相对人同意的基础上，把争议导入调解
程序。诉前调解顺其自然地成为行政诉讼实质化解行政争议的第一道关口，起到

了合理分流行政诉讼案件量，优化司法资源配置和为人民群众提供多元高效解纷
选择的作用。
最后，诉中调解是行政诉讼的审理方式之一。调解在行政机关和行政相对人
之间进行，既是行政诉讼案件的一种审理方式，也是行政诉讼的法定结案方式。

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