Page 207 - 新时代行政法理论与应用实践

第六章 行政诉讼制度

源头上减少行政争议的发生，在行政程序丰富实质化解争议的举措；也可以在个
别当事人期望过高、不信任行政机关的案件中，帮助当事人分析判决结案存在的
风险，引导当事人选择调解结案。人民法院主导诉中调解，强调的是人民法院在

程序层面依法推进调解过程和在调解结果实体层面符合法律规定，而不是人民法
院垄断整个调解。诉中调解必须在地方党委领导下，积极寻求政府机关和其他政
法机关的配合，以及地方人大、监察等机关的支持，才能最大限度实现行政诉讼
目的“三合一”。

2. 调解的适用范围更迭
就诉前调解而言，由于目前主流做法是司法机关主导，所以其受案范围很难
超出“三类案件”的限制。少数法院的行政争议调解中心虽然突破了“三类案件”

的限制，依然是通过“具体列举 + 兜底条款”的方式，为诉前调解划定了范围。
诉前调解的概念中虽然有“诉”，但其发生在行政程序中，由司法行政机关主导，
本质上是行政机关内部纠正程序，属于非诉讼解纷机制，并不受行政诉讼法的约
束。诉前调解只要不违反当事人的自由意志，没有侵害国家利益、公共利益和他
人合法权益，理论上其范围应当包括所有行政争议，不应该有任何限制。

就诉中调解而言，它是诉讼解纷机制的审理方式之一，必须受行政诉讼法的
调整，因而受案范围会大大缩减。但是，目前“三类案件”的受案范围，限制了
诉讼环节实质化解行政争议的功能，不符合司法需求、时代要求和人民群众的期

盼。目前，人民法院应当在遵循行政相对人自愿原则的基础上，在扩大解释“行
政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件”上下功夫，合理扩大诉中调解的
受案范围。例如，将信息公开、要求履职、行政协议等纳入诉中调解的范围。等
时机成熟的时候，人民法院应当结合实践中总结成熟的经验和理论上探讨可行的
成果，推动行政诉讼法进一步扩大诉中调解的受案范围。因为就可以调解的范围

来讲，现行法律将其限定于“行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件”，
是为了排除“行政行为是否合法没有调解余地”的情形。对调解余地的判断，不
仅要看行政机关在作出被诉行政行为时是否具有裁量权，还要看双方当事人特别

是行政机关就调解标的是否具有处分权，更要看调解结果是否损害国家利益、社
会公共利益和他人合法权益。
3. 调解的参与主体更张
就诉前调解而言，调解主体的范围已经比较丰富，各地具体实践中大同而小

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