Page 208 - 新时代行政法理论与应用实践
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新时代行政法理论与应用实践
Theory and Application Practice of Administrative Law in the New Era
异，主要是在现有行政调解和人民调解两种法定调解主体的基础上，将特邀调解
组织和特邀调解员纳入调解主体的范围，以充分发挥其专业性和专门性的优势。
这种扩大调解主体范围的探索非常有意义，但步伐还不够大。未来诉前调解机制
的完善，一方面可以通过提别管辖、职责回避等方式，增强行政调解的中立性，
提高实质化解行政争议的能力；另一方面可以尝试将检察机关纳入诉前调解主体，
增强调解主体的权威性，减少诉讼程序在检察环节的空转。就诉中调解而言，通
常认为调解主体仅限于法官。在民事诉讼领域，诉中调解已经衍生出诉中委托调
解的样态，受委托调解主体与诉前调解的主体基本一致。这为行政诉讼诉中调解
与诉调合一调解模式脱钩提供了成功样本。行政诉讼诉中调解应该逐渐从法官亲
自调解转变为法官委托调解组织调解，充分借用当前民事纠纷多元解纷机制，减
少诉调合一模式对法院和法官的负面影响。
4. 调解的法律效力更近
就诉前调解而言，强制效力不彰，缺乏解纷的终局性，是诉前调解对行政相
对人没有吸引力和信任度的主要原因。在诉前调解环节，按照调解主体是否属于
职权机关来分类，行政调解属于有权调解，人民调解和特邀调解属于无权调解。
行政机关主持下达成的调解协议，对作出具体行政行为的行政机关有一定的行政
程序的约束力，行政争议可以得到真正的实质化解。人民调解组织（调解员）或
特邀调解组织（调解员）主持下形成的调解协议，只有约定的效力，没有行政程
序的约束力或法律效力。在行政机关拒不履行协议时，行政相对人无法通过直接
申请获得法律强制执行的效果，行政争议并没有被实质化解。针对此问题，目前
主要有两条解决途径：一是通过邀请行政机关负责人、审计或监察机关工作人员
参加调解，提高诉前调解协议的即时履行率；二是行政相对人向人民法院申请立
案，由人民法院出具行政调解书。未来，行政调解可以借鉴民事调解协议的公证
程序和司法确认程序，使调解协议具有法律强制力，为行政相对人提供实质化解
行政争议的更多选项。需要特别注意的是，由于人民法院并未参与达成调解协议
的具体过程，而行政裁定书又具有法律强制力和类似行政争议司法裁定的示范力。
人民法院出具行政调解书的，应当探索建立司法审查机制，对调解协议的内容进
行自愿性、真实性和合法性审查，避免违法调解或虚假调解的发生和司法裁判尺
度失衡。
就诉中调解而言，传统的诉中调解由法院主持，达成的行政调解书或准许
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