Page 62 - 新时代行政法理论与应用实践

新时代行政法理论与应用实践
Theory and Application Practice of Administrative Law in the New Era

利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。”
还有同时颁布的《规章制定程序条例》也对公众立法参与进行规定，并且对听证
的程序进行简单的设定。上述行政立法公众参与的程序规范仍存在着诸多不足，

尚不能切实有效地保障公众合理有序地参与及利益诉求的表达。
具体就行政许可设定中的公众参与制度而言，主要表现在《行政许可法》第
十九条、第二十条第三款。《行政许可法》第十九条规定：“起草法律草案、法
规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位

应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的
必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”该条规定
第二十条第三款规定：“公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和

实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。”从《行政许可法》的规定
可以看出，虽然确立了法案起草机构应当通过一定方式促进公众参与行政许可设
定，但是对于行政许可设定中的公众参与制度是极为粗糙的，或者说这只是关于
公众参与的规定而不是公众参与制度的规定，没有形成制度化的体系。
2. 我国行政许可设定的公众参与制度缺陷

其一，程序性制度缺失。《行政许可法》对公众参与行政许可设定的规定，
虽然建立起了行政许可设定听取意见制度和行政许可评价制度，但这些规定都是
原则性规定和宣言式的规定，可操作性差。《行政许可法》对以下问题未明确规定：

第一，公众立法参与具体形式的选择。行政许可法对公众参与形式规定的是“听
证会、论证会等形式”，那么在某项行政许可设定中，由于法律给予的行政裁量
权，行政机关有权决定具体采取哪一形式。而在我国行政许可设定中，行政机关
往往选择成本更低、更为简单的形式来听取意见，而更为公开和民主的听证会往
往不被适用。第二，参与主体的遴选。由于法律对此没有规定，导致在行政许可

设定过程中，行政机关虽然举行了听证会等公众参与形式，但参与主体却缺乏代
表性或者广泛性，有的参与者甚至是行政许可设定机关的工作人员，出现“自己
请代表听证、自己主持听证会”的有悖于公众参与本质的情形。第三，公众参与

意见的法律效力，法律对此没有规定，公众参与意见的效力处于行政机关的自由
裁量范围内，在实际的许可设定中，行政机关往往对公众参与意见的选择依据是
该意见是否符合本机关利益，难以保证公众参与者所提出的利益主张得到认可，
导致公众参与仅仅是一种参与程序活动。

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