Page 63 - 新时代行政法理论与应用实践

第二章 行政许可体系

其二，公众立法参与范围过窄。《行政许可法》规定公众参与行政许可设定
的阶段主要是在草案起草阶段，和评价阶段。根据法律的形成过程，我们可以将
立法过程划分为立法动议阶段、立法形成阶段、立法评估阶段。《行政许可法》

第十九条和第二十条，将公众参与行政许可设定的阶段限制在草案起草阶段和实
施评估阶段，而对于立法动议阶段和立法形成阶段的其他过程，法律并未要求举
行公众参与，这就直接限制了公众参与范围。“立法启动阶段相对人参与的缺位，
使得一些与相对人利益密切相关，而又为行政机关所忽视的事项不能进入法规规

范的领域”，抑制了公众参与的积极性，无法全面发挥公众参与作用。
其三，公众立法参与保障制度缺失。公众立法参与保障制度应当包含四个方
面：一是立法信息公开制度。行政许可设定实质上是立法活动，为了保证公众有

效参与立法，就必须让公众对立法的信息进行全面了解，否则会出现严重的“信
息不对称”，制约公众参与者的参与能力。二是公众参与权利无法保障。“无救
济，无权利”，公众的立法参与权被侵害后，如果没有配套的救济途径，则公众
参与权实质上可以被随意“亵渎”的。三是由于立法活动是专业性和技术性极强
的活动，在立法过程中，必然会涉及大量的专业术语和专业知识，而“术业有专

攻”，即使行政主体公开有关的立法信息，公众却无法理解，这显然是有悖于公
众参与的要求。就像王锡锌教授说的那样，懂得那些专业术语的含义或者弄清楚
某个数据是否正确，对于一般公民来说是很困难的。

（三）行政许可设定的公众参与制度的构建与完善
1. 明确并区分行政许可设定公众参与的途径
根据公众参与形式是否制度化、法律化，可以将公众参与的形式区分为制度
化公众参与和非制度化公众参与。其中，制度化公众参与的形式仅指听证会、座
谈会、论证会这三种。为了保证每种参与方式的明确性，需要对这三种制度化的

公众参与模式进行具体规范，为公众参与制度提供确切的指引。为了保障公众参
与制度得以形成，需要对制度化的公众参与进行完善，尤其是在适用的强制性上。
法律对制度化的公众参与形式的适用进行区分，对于某些涉及重大公共利益，涉

及群众众多，或者公众有重大意见分歧的行政许可，其设定必须举行立法听证，
同时赋予公众对于涉及公共利益应当听证而未举行听证的听证申请权。对于其他
情形的，则由行政许可设定机关根据具体情形，裁量适用三种公众参与形式中的
某一种。

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