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新时代行政法理论与应用实践
Theory and Application Practice of Administrative Law in the New Era

2. 完善行政许可设定公众参与的程序制度
其一，公众参与的范围。在行政许可设定方面，如何确定公众参与的范围，
或者说，哪些行政许可设定需要公众参与是首先要解决的问题。当然存在这一问

题的前提是“并非一切行政活动领域都应当乃至必须纳入行政参与”。应当区分
行政活动的属性，从而判断哪些行政许可设定领域需要公众参与进去。我们可以
根据行政许可设定所涉事项是否具有专业性或者涉及私人利益将行政许可设定领
域区分为应当参与、有限参与以及禁止参与三类。其中对于禁止参与事项通过列

举方式明确限定其范围，对于未纳入禁止参与的事项的行政许可设定，我们即可
推定公众可以有限参与或者全面参与。
其二，公众参与者的遴选。行政许可设定公众参与者的确定，需要解决参与

主体广泛性、代表性和立法效益之间的矛盾。“参与决策应局限于那些需要参与
其中的人”。那么到底哪些人才是需要参与行政许可设定的人？以利益关联性原
则和利益均衡原则为标准，只要可能受到行政许可设定影响的利益相关者，即属
于“需要参与其中的人”。同时对“利益”进行界定，区分直接利益与间接利益。
对于直接利益参与者，赋予其对行政许可设定全过程的参与权，而间接利益的参

与者则只享有对最终草案的公告权和评议权。
其三，公众参与意见反馈制度。无论如何，如果某个决定行政机关没有说
明理由，其很难使决定正当化。提供了理由的决定固然未必是正确的，但没有任

何理由加以支持的决定仅仅从形式上看就是令人难以接受的，由于这样的决定总
是更容易与专断相联系，其正当性将不可避免地受到质疑。因此建立公众参与意
见反馈制度是完善公众参与制度的必然要求。应当对行政许可设定法案的起草机
构或者审议机构设定说明理由义务，并且在法律上明确说明理由的方式、时限、
内容等。在法律上保障公众对其参与行政许可设定的意见的采纳情况及其理由的

“知”的权利。
其四，建立专家辅助制度。面对行政许可设定这一技术性极强的活动，公众
参与需要专业知识的支持，专家辅助制度则可达到这一目的。为了保证专家的专

业性、公正性和中立性，首先要限定专家的范围：第一，专家必须与该项行政许
可设定无直接利害关系；第二，专家不得是政府工作人员；第三，专家应当限于
是法律专家和该项行政许可涉及的专业知识方面的专家。其次，应当赋予公众对
专家的申请回避权。因为行政许可设定的起草机构或者设定主体选择专家可能会

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