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新时代行政法理论与应用实践
Theory and Application Practice of Administrative Law in the New Era

第二节 行政执法体制改革

一、中国行政执法体制改革的基本历程与内在逻辑

（一）中国行政执法体制改革的基本历程
1. 由空白到分散：中国行政执法体制的初建（1949—1995）

新中国成立初期，我国并没有行政执法的概念，也未对执法和司法进行区分。
至改革开放前，行政立法与执法尚处于探索阶段，相关执法活动也不活跃。改革
开放后，随着法制建设工作的全面恢复和迅速发展，我国现代意义上的行政执法
建设也揭开了序幕。社会经济事务的日益复杂化提出了分类管理的要求，依据行

业门类进行专项立法、设置专业机构、配备专职队伍成为行政执法体制建设的主
流，基本形成了“一事一立法、一法一设权、一权一建队”的格局，行政执法权
力表现为由集权化向分散化转变。

从新中国成立至 1996 年《行政处罚法》颁布是中国行政执法体制由空白向
分散过渡的初建阶段。在此阶段，我国开始从专项立法、专业机构和专职队伍三
方面来推进执法体制建设。一是按行业领域分别制定法律法规。如制定出台了《治
安管理处罚条例》（1986 年）、《投机倒把行政处罚暂行条例》（1987 年）、《城
市规划法》（1989 年）。二是按专项立法建立分级分类机构。如《食品卫生法》（1995

年）明确规定各级卫生行政部门为食品卫生监督执法主体。三是按专业机构组建
独立分散的执法队伍。例如，20 世纪 80 年代初，各地组建城市建设管理监察队

伍，开展城市建设管理行政执法；20 世纪 90 年代，相继成立城市规划、市容环卫、
市政公用、园林绿化等专业执法队伍，从而形成了分散的专业执法格局。总体而
言，初建阶段的行政执法体制具有明显的分散化与碎片化特征，而执法模式则是
以行业领域为边界的部门执法。

2. 由碎片到集中：中国行政执法体制的调适（1996—2012）
从 20 世纪 90 年代中期开始，为弥补体制碎片化所导致的执法分散化和部
门化等问题，我国分步实施相对集中行政处罚权、相对集中行政执法权改革以推

动行政执法体制向集中化转变。1996 年颁布实施的《行政处罚法》首次以法律
形式明确了相对集中行政处罚权的行使。后来国务院颁布的系列文件对地方开展
相对集中行政处罚权试点及其范围、程序等进行了部署和规定。随后，相对集中

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