Page 199 - 环境监测与污染治理研究

第六章 环境影响评价与排污许可

污染防治法》等法律中，缺乏系统规定。同时由于并没有出台有关排污许可制度
的系统管理体制和技术规范，这导致该制度的实施缺乏完整的法律和技术体系支
撑，在实践中引发了各省在执行排污许可制度时标准尺度不一的问题。环境影响

评价制度与排污许可制度在立法上存在不对等的情况，这为两项制度的衔接带来
了顶层设计层面的困难。
同时有关环评与排污许可制度衔接方面的法律法规也十分匮乏，目前有限
的相关两项制度衔接的法律文件也主要集中在国务院颁布的行政法规和生态环境

部颁布的部门规章上，立法层级较低。环评制度和排污许可制度是中国的核心环
境管理制度，二者的有效衔接是实现污染源全过程管理的必然要求。虽然两项
制度联系密切，但是传统的政策法规中没有体现出环评和排污许可制度衔接的重
要性，这主要体现在：尽管 2016 年颁布的《“十三五”环境影响评价改革实施
方案》和《控制污染物排放许可制实施方案》均提出将两项制度衔接的要求，但

2018 年修改的《环境影响评价法》通篇却没有对排污许可制度的相关规定；针
对两项制度衔接的内容，也只有原环境保护部颁布的《制度衔接通知》做出了具
体的流程安排，但该规章规定的并不全面，尤其是面对实际管理中遇到的问题，

该规章明显不够用。因此即使目前排污许可相关立法已经规定只有具备环评批复
结果才能获取排污许可证，但是在实践中仍旧存在“两张皮”问题，这导致环评
审批和排污许可证的衔接存在真空地带，难以实现污染源全过程管理。
由于排污许可制度与环境影响评价制度在设计之初就分别具有单独的制度

构思以实现各自价值，不同的设计思路导致两项制度的法律思想、适用对象、技
术标准等迥异，这也为该两种制度的融合增加了难度系数。环评制度侧重事前预
防，对存在潜在环境影响风险的项目不予合格验收；而排污许可制度侧事中、事
后监管，对排污单位污染物排放种类及总量严格控制。两项制度在污染源管理中

有着不同的功能，因此相关部门一直对二者的互动重视程度不够，具体表现在不
够重视环评结果在排污许可证的核发中的参考价值和部分既有企业的排污特征和
数据也没有充分应用到类似企业的环评审批中等方面。排污许可和环评制度一直
分项管理，独立运行，二者的衔接缺乏统筹安排和顶层制度设计。

（二）技术规范不一致，衔接缺乏技术基础
针对待评价建设项目的污染源强度计算，环评制度和排污许可制度的核算方
法存在差异。物料平衡法、实测法、经验计算法是环境影响评价工作者核算污染

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