Page 223 - 环境监测与污染治理研究

第七章 环境影响评价的公众参与

（三）环境的公共财产理论和公共信托理论
环境的公共财产理论是经济学家提出的。在他们看来，空气、阳光、土壤、
河流等环境资源本质上就是一种公共物品。尤其是这些环境资源在现今的工业化

社会条件下不能像古典经济学所认为的那样再被视作取之不尽、用之不竭的自然
物和“自由财产”，它们是全人类的“公共财产”，任何人不能对其进行任意的
支配。那么，基于此，广大公众作为环境资源的所有者，就有着充分的理由和正
当性参与到环境资源管理中去。

但问题的关键在于，现实中要让每个人都参与到环境资源的管理中显然是不
可能的，故而，就必须要有一个机构来代表民众行使这项权力，这便是作为公民
委托成立的政府。美国的萨克斯教授完整地阐述了这一观点：环境资源是全体公
民的共同财产，但他们难以人人直接参与管理，因此将其委托给政府，公众和政

府之间就形成了委托人和受委托人的关系。同时又由于委托人和受委托人之间的
信息不对称、政府道德风险的存在，受委托人对环境这种公共财产也没有完全不
受限制的处置权。公众一方面可通过行政或者司法途径对政府进行监督，另一方
面，公众虽放弃了完全意义上的直接管理，但依然能够通过制度化的途径提出对

拟建项目环境影响的意见从而直接影响政府决策。后者即是公众参与环评决策的
意义之所在。
综上所述，公众之所以应当而且必须介入环评活动，是由以下逻辑递进的两
点决定的。前者“公共财产理论”解决了公众为什么应当参与环评的问题一一环

境资源作为公共财产，属于全体公民，而不为单个公民所化有；后者“公共信托
理论”解决了公众如何参与环评的问题一一公民无法人人参与管理，作为委托者
的政府得以粉墨登场，但作为理性经济人的政府可能会罔顾环境资源的存续性而
着眼于眼前的短期利益，因此需要公众参与以发挥监督作用，使得政府决策考虑

到利益相关者的意见。
（四）公众参与阶梯理论
1.公众参与阶梯理论产生的背景
Sherry Arnstein 的“公众参与阶梯理论”是公众参与的重要理论之一。这一

理论是 Arnstein 对美国城市规划中公众参与发展历程的总结与反思。在早期的城
市规划中，规划师们作为政府部门委托的专家，充当了行政长官意志的代言人。
随着二战后社会价值的多元化以及民权运动的风起云涌，居住于城市的居民强

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