Page 224 - 环境监测与污染治理研究

环境监测与污染治理研究
Research on Environmental Monitoring and Pollution Treatment

烈要求介入到城市规划中，公众参与规划由此在美国应运而生。Arnstein 在 1969
年发表的《市民参与阶梯》一文中系统地阐述了这一理论。
2.道论的主要内容

Arnstein 建立了一种有八个参与程度的分析框架，并把这八种类型按照阶梯
模式排列，也就是说，她将公众参与城市规划的程度形象地比喻为一把梯子上不
同的阶梯。她认为公众参与的阶梯可以分为 3 个阶段，8 种形式。

第一个阶段“无参与”分为 2 个阶梯，分别是操纵和引导。操纵，是政府按
自己的目的组织并完全操纵公众参与。引导，就是政府以公众参与的形式达到让
公众支持自己意志的目的，它是“虚伪和傲慢的”。上述两种形式事实上是一种
假的参与。

第二个阶段“象征性的参与”分为 3 个阶梯，分别是告知、咨询和安抚。告
知，是政府简单地把信息通知参与者，这是公众参与的第一步。咨询，是政府提
供信息，公开听取参与者的意见，但是，它不能保证公民关私的问题和想法被真

正考虑。从“安抚”这一阶梯开始，公众开始拥有一定程度的影响力，它是公众
参与发展的重要阶段，也是公众参与阶梯的转折点。上述两种参与类型最大的问
题在于信息是从政府到公民的单向度流动，公民几乎没有任何反馈的渠道及谈判
的权力。即使在第 5 个阶梯上，政府可能会考虑市民的某些需求，但也仅仅是在

个别的方面获得政府的有限度让步。故而，第二阶段的参与总体来看只是表面上
的参与。
第三个阶段“民众行使权力的参与”分为 3 个阶梯，分别是合作、代理权、
民众控制。在这一阶段，公民对决策的影响力逐渐提高，他们能够有效地介入到

城市规划中，同当权者进行谈判。甚至在最高的两个阶梯中，公民拥有了完全的
管理权。本节在后续的分析中，将运用这一理论，结合中国目前环境影响评价
中的公众参与制度和制度安排下的实践现状，讨论中国环评公众参与处于哪一阶
梯，并尝试性提出相应的建议。

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