Page 227 - 环境监测与污染治理研究

第七章 环境影响评价的公众参与

制度体系的核心。在现实的法律履行上，也是以后者为准绳，盖因《环评法》中
几无可操作的条款。这种错位现象导致了作为制度建设核心的文本仅仅是环境保
护部制定的部门规章，位阶较低。

（二）立法分散，不系统
中国环评公众参与的立法呈现出明显的分散性特点。如前所述，在早期的法
律法规中，立法者在《水污染防治法》等多部单项分领域的环境保护法规中分别
规定了公众参与环评的内容，系统性差。2002 年《环境影响评价法》的颁布，

尤其是 2004 年 7 月《行政许可法》正式施行后，以北京百旺家苑小区环境维权
事件、圆明园防渗工程事件为代表，民间参与意愿出现了一个小高潮，前述法律
的不足逐渐显现。于是，2006 年原国家环保总局又颁布了《环境影响评价公众
参与暂行办法》，这部部门规章细化规定了公众参与的主体、方式、程序等，使

其具有了初步可操作性，但依然不够详尽。继之，相关内容的缺失就由环保部的
政策文件（《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》《关于推进环
境保护公众参与的指导意见》等）进行补足。从上述梳理中，我们可以很明显的
观察到立法规划性的不足。立法者一直是在不断地修补之中，相关的公众参与条

款散见于各部法律、部门规章乃至政策文件中。
此外，不容忽视的是，在制度建设的整个过程中，文本的层级在不断下降。
越是深入到环评公众参与的关键问题，比如公众参与的主体、形式、程序、反
馈、保障措施等，法律逐渐消失了踪影，取而代之的是部门规章、政策文件等。

归根结底，这反映了中国环境影响评价中公众参与的立法流于粗陋和单薄，仍然
沿袭了中国立法中屡见不鲜的那种未进行事先有效的调研、论证就仓促立法，结
果法律在实施过程中出现漏洞，行政部门再制定所“实施细则”的老路子。这样
的“立法模式”直接导致了立法不系统、规划性差，没有清晰的顶层设计，亦可

能会造成上位法和下位法之间的冲突。更为严重的是，相关政府部门通过形形色
色的“实施细则”获得了“法律解释权”，部门利益被植入到法律中，无形中降
低了法律的效力。

三、环评公众参与制度的内容分析

以上简要分析了中国环评公众参与制度形式上的缺陷，除此之外，制度架构
中法律法规的具体内容亦存在一些不足之处。如前文所述，目前的制度体系看似

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