Page 225 - 环境监测与污染治理研究

第七章 环境影响评价的公众参与

第二节 环境影响评价公众参与的制度分析

一、环评公众参与制度的发展历程

如前所述，中国环境影响评价的制度化建设起步较早，但是在很长一段时
期，公众参与并没有进入到环评过程中，这和中国环境立法自上而下的特点是分
不开的。环评制度引入中国近 20 年后，1996 年 5 月 15 日，全国人大常委会修

订了 1984 年通过的《水污染防治法》，该法第 13 条新增规定，“环境影响评价
报告书中应当有该建设项目所在地居民的意见。”这是公众参与环评首次被载入
国家制定的法律中。

在这之后，先后颁布的《环境噪声污染防治法》（1996 年）第 13 条、《海
洋环境保护法》（1999 年）第 10 条、《大气污染防治法》（2000 年）第 9 条以
及《建设项目环境保护管理条例》（1998 年）第 15 条亦有类似的表述。但上述
法律中的公参条款都仅仅是提及公众参与，浅尝辄止，最多只能看作是确立了公

众参与的原则，并未涉及如何落实。
2002 年 10 月 28 日全国人大常委会通过《环境影响评价法》，这是中国环
评立法中颇具里程碑意义的事件。作为中国第一部专门的环评法规，该法第 5、

11、17、21 条都是关于公众参与的条款，但遗憾的是，上述四条仍然局限于
“宣言式”的规定。此外，必须提到的是，2004 年 7 月起正式施行的《行政许
可法》确立了行政机关实施行政许可的程序，在一定程度上对政府行为起到了
规制作用，弥补了 2002 年《环境影响评价法》规定较为原则、操作性偏弱的弊

端，从而才在中国掀起了公众参与环评的短暂高潮。其时，公众因环评而与建设
单位、审批机关的争议逐渐增多。虽然前者并非环评领域的专项法规，但亦可以
看做整个公众参与环评制度建构的一部分。

2006 年 2 月，原国家环保总局颁发了《环境影响评价公众参与暂行办
法》，对环境信息的公开、公众参与的主体以及方式等都做了较为详细的规定。
这部部门规章第一次使公众参与环境影响评价有了具体的可操作性，成为中国目

前实践中环评公参的主要依据。2009 年 8 月 12 日，国务院出台了《规划环境影
响评价条例》，对规划环评领域的公众参与进行了有益的探索。
除了上述法律法规与部门规章外，还有其他相关配套的政策文件，例如：

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