Page 229 - 环境监测与污染治理研究

第七章 环境影响评价的公众参与

软约束反映在现实中就是极少有建设单位会主动公开环评报告书。而作为环评过
程中的主要文件，如果环评报告书尚不能得以公开，那么，所谓征求民众意见的
效果势必会大打折扣。因为按照国际社会的通行做法，公众参与的重点环节之一

恰恰是要对环评报告书进行讨论。
在这里，必须提及的是环境保护部 2013 年制定的《建设项目环境影响评价
政府信息公开指南（试行）》。这部部门规章对环评信息公开作了详细的规定，
但存在一个很大的问题：整份信息公开指南中没有涉及任何法律责任的条款，没

有规定政府不按照要求公开信息需要承担何种责任。换言之，上述部门规章对政
府环境信息公开的规定是一种软约束，是否执行全凭行政主体的一时好恶。更值
得注意的是，这部专门规定环评信息公开的部门规章约束的对象仅限于政府，对
环评公参的主要组织者建设单位并无相应的规定。

（二）关于公众的范围
谁来参与，是公众参与的关键性问题之一。环评公参中公众的范围可以概括
为两大类，一是直接的利益相关者；二是一般意义上的公众。前者所指称的是受
到建设项目直接影响的那部分公众，一般是居住于该建设项目周边或受此建设项

目影响利益直接受损的群体。后者又可以细分为两个方面：分散的公众个体和非
政府组织。分散的公众个体虽与该建设项目没有直接的利益关联，但基于对环境
事务的关心和公民责任感参与到环评中；非政府组织尤其是环境类非政府组织基
于自身的宗旨和职责参与到环评中。

以上分析简单地厘清了公众的范围。现实中关涉环评公参的法律法规，也就
是《环评法》和《暂行办法》对这一问题的表述均为“征求相关单位、专家和公
众的意见”。该种规定存在很大的弊端。
一方面，容易局限于最直接的利益相关者，而忽视了虽无直接利益关系但

是本着环境公益理念自愿参与到环评过程中的个人及非政府组织，后者的技术优
势往往可以弥补建设项目所在地居民知识上的不足。不仅如此，在公众参与过程
中，非政府组织的介入可以凭借其相对严密的组织和一定的话语权，避免公众个
体参与的混乱和无序，更好地帮助他们发出一致的声音，使公众参与的成本大大

降低。事实上，这里“相关单位”的表述也没有明确非政府组织参与的法律地
位，导致在现实中非政府组织参与往往受阻。
另一方面，没有将专家排除在公众参与的范围之外，立法者在这里选择将

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