Page 231 - 环境监测与污染治理研究

第七章 环境影响评价的公众参与

超过了整部《暂行办法》的 20%），可谓是非常详尽。包括听证会的组织者、
参与人员、听证程序、具体的组织形式，甚至听证笔录的内容，都规范得事无巨
细，不能不说是一大进步。然而，吊诡的是，现实中的公众参与基本不会采纳

听证会的形式，大部分都是问卷调查。因为按照本节开头第 24 条的规定，是由
“建设单位或者其委托的环境影响评价机构”来决定是否要举行听证会，那么出
于自身利益的考虑，它们必然不会大费周章运用听证的手段来征求意见。更何
况，上位法《环评法》早有规定一一征求公众意见可以“举行论证会、听证会，

或者采取其他形式”。换言之，即使公众参与不采取听证的形式，既不违背《暂
行办法》这部部门规章，也不违反《环评法》这部法律。现实中往往是社会舆论
的倒逼，建设单位才会选择举行听证会。
《环评法》第 21 条涉及了公众参与的时机——“报批建设项目环境影响报

告书前”。这是一个相当模糊的概念。提请进行环境影响评价的阶段是报送审批
前，报告草案初步草拟完毕阶段也是报送审批前，但是在这一前一后两个阶段引
入公众参与，最后达到的效果不可同日而语。越早引入公众参与就越有利于公
众意见的表达，尤其是在环评这种技术性比较强的领域。后期深奥的草案文本往

往存在技术门槛，普通公众不能理解。同时，即使公众在后期提出异议，因为前
期已经投入大量的资金和人力成本，也难以改变或者停止项目建设。从国际社会
的普遍经验看，在前期技术性相对较弱的阶段引入公众参与，公众的意见输入比
较理性，建议的价值可以得到一定程度的保障；在后期技术性相对较强的阶段，

由于知识上的不足，公众的意见输入往往非理性，此时，更宜引入专家参与，重
视决策的科学性。《暂行办法》在这方面的规定“在编制环境影响报告书的过程
中、在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中”征求公众意见，也存在同样
的问题。

（四）关于公众意见的处理
《环评法》第 21 条规定环评报告书“应当附具对有关单位、专家和公众的
意见采纳或者不采纳的说明”。“采纳或者不采纳的说明”这样的法律表述体现
不出对公众意见的尊重。可以作为佐证的是，该法第 14 条规定对由有关部门代

表和专家组成的“审查小组”的意见，“不采纳的，应当说明理由……并存档备
查”。从这里可以看出，对公众意见的处理和对“审查小组”意见的反馈，两者
之间存在明显差异，高下立判。同时，该条也未明确要将对公众意见的反馈结果

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