Page 158 - 国土空间规划与自然资源管理探索

国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management

上海把整个中心城区划分成为六大规划层次，分别是：中心城、分区、次分区、
特定区、社区和编制单元。其中，编制单元按照特定原则划定，是控规编制的基本单
元。在进行规划编制之前，需要对每一个编制单元进行单元规划，落实上位规划的相
关规定，作为控规编制的依据，以强制性和指导性指标或要素的形式对控规编制提出
控制要求。其中，强制性指标（要素）是单元规划中最核心的部分，是对总体规划、

分区规划和各专业系统规划等规划控制要求的有效落实，也是控规编制、审批的重要
依据；指导性指标（要素）是控规编制、审批的参考依据，可结合具体情况在一定的
幅度内适当调整。

另外，在控规编制层面，上海特别注重控规成果的标准化研究和实践，2003 年曾
制定了相关标准下发给各设计单位，2006 年形成了《控制性详细规划设计成果技术标
准》和“控制性详细规划编制与报审系统”
和上海的编制单元类似，广州也有一个控规编制的基本单元——规划管理单元，

不同的是广州不编制“单元规划”指导控规，而是将每个规划管理单元直接进行控规
编制，形成一套由总则、图则执行规定、单元控制图则、附件组成的相互支撑的成果
体系。其中的单元控制图则类似于总则，但控制内容更多更具体，基本涵盖了常见的

地块图则中的所有控制内容，基本能满足规划管理的要求，并且每个规划管理单元分
别给出法定和管理两张单元控制图则。法定图则以强制性控制要素为主，是规划公示
文件；规划管理图则更多地面向规划管理工作，增加了一些指导性控制要素，作为部
门管理文件，不对外公示。
另外，广州控规编制实践还对控规的适应性进行了探索，在规划管理单元图则

中，地块的划分是以街坊为单位的，所有的分地块规划控制指标也是针对街坊提出，
在具体规划实践操作中，允许进行街坊内部具体地块指标的调整，但必须控制所在街
坊的总量平衡。例如，一个街坊内部地块适当提高容积率是可以的，但其他地块必须

相应降低容积率，这是一个综合协调的过程，最终保证不突破街坊总建筑面积。规划
管理单元的指导性指标是依据每个地块提出的控制要求，规划管理经办人员应尽可能
遵循，但在不突破强制性指标的前提下，可以根据实际需要对其适当调整，以便最大
限度地满足规划管理中灵活性的需要。

南京市城市规划编制分成四个规划层次，分别是：综合分区、分区、编制单元和
次单元。虽然名称相似，但和上海的编制单元相比差异较大。其一，南京的编制单元
规模在 420 平方公里左右，并不是控规编制的最小基本单元，需要继续往下划分为次
单元；其二，它仅作为研究和开展控规的基本空间单位但并不单独编制单元规划。

南京市对地块图则的要求更为详尽，分为图则单元控制指标和分地块控制指标两
大类共 18 个分项内容。视不同情况，每个地块图则也可以分为强制性和引导性两张

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