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国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management

全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。
第三，强化空间用途管制。按照统一用地分类标准，通过开发强度管控、建设用
地总量约束，确保用地性质一致、土地权属唯一，达到空间用途的有效管控。
第四，提升空间治理能力和效率。通过法规标准建立，空间规划信息平台建设及

体制机制创新等，实现空间治理能力现代化。

三、国土空间规划的出现与发展历程

有关国土空间规划实施最早可追溯到 1935 年中国地理学家胡焕庸提出的“胡焕

庸线”，该线探究了国土开发与人类活动在空间上的集聚分布规律。1949 年新中国成
立后，优化国土空间格局、规范国土空间开发秩序的理念一直贯穿着整个国民经济与
社会发展过程。基于国家政策文件出台与实施，中国国土空间规划经历了“萌芽阶段—
逐步成型阶段—试点探索阶段—发展完善阶段”4 个阶段。

（一）萌芽阶段
新中国初期，百废待兴，为系统地厘清并掌握全国自然资源基本状况及其分布规
律，中央筹备并成立地质矿产资源管理部门，组织开展了大规模的有关自然资源数量、
质量等方面的科学考察和研究工作。到了 20 世纪 80 年代初，面对全球日益突出的生

态环境问题，联合国世界环境和发展委员会（WCED）提出可持续发展战略。届时，
国内学界和决策管理部门也深刻地认识到合理开发与利用自然资源、加强生态环境保
护的迫切性。因此，国家在全国范围内先后开展了有关土地资源、水资源、农业资源
等资源综合生产潜力测度及相关研究，并进行了农业区域划分。同时，结合国土整治

任务要求，进行了区域资源开发与经济发展相关研究。这为中国国土空间规划奠定了
资源基础，并提供了科学依据。
（二）逐步成型阶段

为了加强国土规划工作，1987 年 1 月《土地管理法》正式实施，土地利用总体规
划得以确立。同年 8 月，国家计委印发的《国土规划编制办法》确定了国土规划任务，
明确地区自然资源布局与开发规模以及人口、生产与城镇格局。同时，为确定城市规
模及其发展方向，1989 年出台《城市规划法》，制定并实施城市规划。1990 年国家

计委牵头编制的《全国国土总体规划纲要（草案）》，由于诸多原因，该草案未正式
获得国务院批复，但其南水北调、三北防护林等有关国土开发、整治与保护的重大工
程仍得以实施，这些国土空间开发战略性思想对后来中国国土资源开发与空间布局产
生了较为深远的影响。1998 年 3 月九届人大一次会议第三次全体会议表决通过《关于

国务院机构改革方案的决定》，组建国土资源部，明确了其对土地、矿产、海洋等自
然资源的规划、管理、保护与利用，承担优化配置国土资源、规范国土资源市场秩序

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