Page 263 - 国土空间规划与自然资源管理探索

第八章 国土空间规划概述

规划编制、实施与管理是以自然资源主管部门及政府为主，形成了不同（层级）部门
规划与实施主体。
空间规划范畴的土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划和环境规划具备共同
特性，相互作用。国土空间规划是以国土资源为特定领域的空间规划，要健全和完善
中国国土空间规划体系，离不开这一系列错综复杂（专项）规划的支撑作用。虽然这

一系列规划编制都大致经历了任务下达、大纲编写与审批、规划编制与审批等阶段，
并通过实践调整优化规划方案，是一个动态过程，但其编制和实施主管部门不尽相
同，如土地利用规划编制和实施主体是国土行政主管部门，城乡规划编制和实施主体

是政府及相关行政主管部门，环境规划编制和实施主体是环保行政主管部门等，同时
在各项规划编制、审批以及管理过程中，市级、县级和镇级人民政府及其相关部门也
承担着诸多组织协调任务。
（二）国土空间规划现实问题

虽然中国有关国土空间规划的管制工作在不断完善，但受快速城镇化和工业化影
响，加之缺乏长期且专门的顶层设计，中国编制国土空间规划所面临的现实问题集中
表现在以下几个方面。

1. 规划体系与管理体制不完善，法律法规体系不健全
各部门规划体系的设置通常是以行政层级为依据，自上而下形成多个级别开展规
划编制与实施工作，虽然各项规划联系紧密，但存在部门分割、事权分散等问题，造
成规划格局无序。然而，事权清晰、有效衔接的管理体制才能推进空间规划高效协调
运作。但由于管理主体不一、职责交叉重叠，加之管理带有一定的“计划经济”色彩，

致使国土空间规划尚不能有效地适应中国特色社会主义市场经济发展要求。目前，虽
然中国有关国土规划的现有法律法规及其政策制度文件已对国土规划及其相关规划做
了大量的规定，但尚未形成完整统一的保障体系，在形式与内容上均存在不足之处，

如“三规”中仅《城乡规划法》（2019 最新修订）明确了城乡规划法律地位，《土地
管理法》（2017 最新版）虽编制了土地利用规划内容，但与城乡规划相比，没有专门
的法律，地位可能相对较弱。
2. 规划编制实施规范不一，规划协调衔接度不高

从中国规划现状来看，不同部门规划编制侧重点不同、实施标准与规范不一、
部门职能分工不明确，使各项规划之间相互牵制。目前，中国空间规划呈现出以土地
利用规划、城乡规划、主体功能区规划等为主的国土规划、以生态环境保护为主的环
境规划和其他规划的“三规并立”规划局面，缺乏综合性和统一性的空间规划协调机

制，使得规划协调度与衔接性较差，这直接造成规划实施难以对国土资源空间开发与
布局提供长远且有效的指导作用。同时，各项规划编制过程中所强调的重点各异，如

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