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国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management

土地利用规划重点关注耕地资源保护，城乡规划主要关注城乡建设，环境规划强调生
态环境治理与保护，在用地结构、功能、空间布局中缺乏充分的交流、各司其职，难
免造成在实施过程中各项规划工作（包括用地标准、统计口径等）步调不一、缺乏协
调等问题，导致各主管部门之间出现利益纠葛、责任推诿等现象，最终使得各项规划

实施无法有效达到预期目标。
3. 规划执行理念相对较弱，规划统筹调控力度不强
长期受经济建设中心思想的影响，过去的各项规划通常把经济增长作为规划编制
标杆，对社会发展、生态保护问题关注力度不够，导致规划实施不力等一系列现实问

题。虽然后期在规划编制中逐步使得民生等社会问题、生态环境保护问题得以关注，
但社会法制建设不完善或贯彻力度不够、部分地区生态安全意识仍然较弱，缺乏有效
的约束力和执行力。同时，规划内容说明相对模糊，内容深度不一，一定程度上缺乏
实际操作性，实施不易落地。盲目追求经济建设，脱离规划本身且未严格遵循土地利

用总体规划，造成区域建设扩张蔓延加速，致使土地刚性需求居高不下，土地供需矛
盾加剧，加之与上一级国土规划及其相关规划衔接不当、管控不力，最终导致农业生
产空间、生态用地空间备受挤压，造成城镇建设、农业生产与生态保护在空间配置上

的问题突出，使得不同空间尺度的社会经济建设与生态保护关系不尽协调。

五、国土空间规划管制策略

面对当前中国国土空间规划现实问题，为有效协调空间内部资源要素关系，加大
国土空间治理，提高国土资源配置效率，实现社会、经济、生态协调发展，从运行机

制、实施路径和政策体系三大方面对中国国土空间规划管制进行初步思考。
（一）运行机制
国土空间规划编制与实施过程中，政府在区际利益之间发挥的作用不足，多元主

体参与的利益矛盾凸显，强化区际多元主体参与、利益协调机制势在必行。区际利益
矛盾多表现为跨区的区域公共问题，应进一步构建以“行政区”和“公共治理组织”
为主体的多部门协同工作机制，健全区际利益协调分配机制。同时，以往以经济增长
为单一目标的政绩考核体系中，各地区把国土空间规划编制与实施的注意力多放于土

地所能创造的经济价值上，这不可避免地忽略（或造成）了生态环境问题。因此，要
建立包括经济效益、社会效益、生态效益在内的综合绩效评价机制。在生态文明建设
理念指导的当下，应特别注重实施生态绩效考核机制以适应空间规划的时代要求，并
完善生态考核标准及其内容，切实加强生态空间管控和分级管理力度。此外，为克服

市场经济环境下的诸多不确定性因素，国土空间规划更应注重“过程性”规划，通过
建立国土空间规划反馈与动态更新机制适应区域社会经济发展态势演变，以适时对国

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