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国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management

务院在 2016 年 12 月进一步出台《省级空间规划试点方案》，在明确空间规划试点目
标、主要任务等内容的基础上确定河南、浙江等全国 9 个试点省份。2017 年 1 月国务
院印发的《全国国土规划纲要（2016—2030 年）》对国土空间开发等作出总体部署与
统筹安排。同年 10 月，《中国共产党第十九次全国代表大会报告》指出建立“国土

空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策”，在一定程度上把国土空间规划提升
到了制度层面。2018 年 2 月中共十九届三次会议通过《中共中央关于深化党和国家机
构改革的决定》，组建自然资源部，统一行使“所有国土空间用途管制”等职责，“强
化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”，推进“多规合一”，这使得国土空

间规划得到深入规整与完善。同年 8 月，中共中央办公厅发布了自然资源部“三定方
案”，明确提出成立国土空间规划局，负责“拟定国土空间规划政策，承担建立空间
规划体系工作并监督实施”。至此，中国国土空间规划已形成权威机构（或部门）统
领管理职能时代。随后，2019 年 5 月中共中共、国务院《关于建立国土空间规划体系

并监督实施的若干意见》指出了国土空间规划的总体要求、总体框架和编制要求等，
为中国国土空间规划的编制提供了重要依据。
在这一发展历程中，中国国土空间规划虽然在逐步推进与完善，但仍处于纵横

交错的状态，尚未形成统一有序的格局体系，国土空间规划实施任重道远。与此同
时，伴随着经济社会快速发展、科技水平不断革新，使得人地关系在时空格局上发生
着巨大变化，对强调生态优先、人本理念的国土空间规划提出了更具时代意义的更高
要求。

四、国土空间规划治理结构与现实问题

（一）国土空间规划治理结构
“治理结构”原属法律用语，《辞海》将其定义为（公司）权力机关的设置、

运行及权力机关之间的法权关系。国土空间规划治理结构可理解为为实现资源空间配
置的有效性，各层级政府（及相关主管部门）以国土资源合理保护与有效利用为关键
点，从空间要素统筹、空间效率提升等方面出发的国土空间管理权责关系或体系。目
前，中国国土空间规划治理结构包括国家、省级和市县级三大层面，具体为“五级三

类”规划管理体系——“五级”为建立国家级、省级和市县级国土空间总体规划，并
结合各地实际编制乡镇级国土空间规划；“三类”包括总体规划、详细规划和专项规
划。在国土空间用途管制与治理过程中，国家和省级规划起宏观指导作用，市县级及
以下规划起基础依据作用。在中国，空间规划范畴落地于专项规划，是以国土规划、

环境规划和其他规划的“三规”治理体系为支撑。因此，目前中国国土空间规划表现
为“五级三类”规划管理体系下“自上而下”的多部门规划并行治理结构，各级各类

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