Page 267 - 国土空间规划与自然资源管理探索

第八章 国土空间规划概述

（二）新时代国土空间规划是发展性与管控性相结合的规划
新时代国土空间规划的总体目标是：统筹国土保护、开发、利用和整治，引领推
动高质量发展和共同缔造高品质生活，促进实现国土空间治理体系和治理能力现代化，
全面构建形成安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续的美丽国土。统筹对象

的 4 个关键词“保护、开发、利用和整治”中，“保护”和“整治”是“管控”；“开
发”和“利用”是“发展”。所以，国土空间规划既不是一般的管控性规划，也不是

纯粹的发展性规划，而是介于二者之间、管控与发展相结合的规划。
因此，国土空间规划既要按照管控性规划的要求，把该管的管好、管住，也要遵
循发展性规划的规律，利用好资源，发展好经济，服务好社会。因此，国土空间规划
既不能片面地强调国土资源如何配置、怎样发展等问题，也不能一味地强调国土的保

护和整治，而是注重生产、生活和生态效益的综合权衡：生态效益没有最大值，只有
最小值，耕地面积指标也是如此；生活（社会效益）方面，也是没有最大值，只有最

小值——基本公共服务、基础设施的最低要求；经济效益越大越好，没有最大值，只
能追求极大值。
（三）用目标导向与问题导向相结合的方法编制好国土空间规划
一般情况下，管控性规划可以采取问题导向法编制规划，其正指标只有最小值没

有最大值，如耕地保有量；负指标没有最小值只有最大值，具有约束力，是强制性目标，
如能源消耗、耕地面积减少和污染排放强度等。发展性规划应该采取目标导向法编制

规划，正指标没有最大值只有最大化，负指标没有最小值只有极小化。因此，其指标
只是引导性的，不是强制性的，如人均收入、GDP 增长速度和城乡收入差距等。规划
指标方面，高层次规划强调指导性，低层次规划注重操作性；发展性指标强调引导性，
管控性指标强调操作性。

这就是说，国土空间规划是发展性规划和管控性规划相结合的综合规划，应该采
取问题导向和目标导向相结合的方法进行编制。

还应该注意的是：新一轮国土空间规划中，高层次（国家、省级）规划和底层
（乡镇、村屯）空间规划，是管控性规划——最高层次确定管控指标，最低层次落实
到位；中间层面的规划，即地市级和县域规划，可以是发展性为主的规划。不同层级
的规划，其编制思路和目标重点是不同的，其“管控性”与“发展性”的关系是变化

的，一般说来，位于主体功能区中的优化开发区，其县市的管控性要求就应该高一
些，发展性的诉求不能太高，如北京市的延庆区（原延庆县），虽然属于县市级地

域，但只能服从于北京，甚至京津冀协同发展的要求，为纾解非首都功能做出贡献。
而重点开发区中的县市，发展性的诉求就可以强一些，如成渝城市群的一些县市。

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