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国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management

第二节 国土空间规划的现实困境与突破路径

2015 年 9 月，中共中央、国务院颁发了《生态文明体制改革总体方案》，特别提
出要求“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管

理的空间规划体系”（以下简称《方案》）。2018 年 3 月国务院机构改革，整合成立
了自然资源部，专设国土空间规划局。2019 年 5 月 23 日，中共中央、国务院下发了《关
于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），就建
立国土空间规划体系并监督实施等系列问题作出部署。地理学作为空间治理最重要的

基础性学科，必须从原先的以基础研究为主向为科学决策服务方向转化，为国土空间
规划作出贡献。
所谓国土空间规划，就是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出安
排，国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据。从地理学的角度说，做好国

土空间规划必须处理好如下几重关系：保护与发展的关系，不同利益群体之间的关
系，上下级规划的衔接关系，以及行政区域与地理区域的关系等。当前虽然全国上下
都在推进相关地域内的国土空间规划，但由于国土空间规划的基础研究滞后，法律法

规建设滞后，政界和业界面临着诸多困境。

一、困境 1：目标目的——到底是发展性规划还是管控性规划

（一）发展性规划和管控性规划
从规划目标来看，所有的规划不外乎 2 种典型类型：一类是发展性为主的规划，

如区域规划（包括国民经济和社会发展规划）、城市（乡）规划、开发区（产业园区）
规划、产业发展规划和旅游发展规划等；另一类是控制性为主的规划，如环境保护规划、
生态治理规划和土地利用规划等。

发展性规划指以发展为主题，按照目标导向的思路追求利益极大化的规划。不同
的经济体制，发展性规划的功能不同；不同对象的规划，也有不同的功能诉求。在中
国特色社会主义市场经济体制下，总体上说，发展性规划具有引导区域战略目标的实
现、优化配置公共资源、促进高质量发展、协调发展和可持续发展的功能。

与发展性规划强调发展、赶超、跨越和利益极大化等不同，环境保护规划、土地
利用规划与生态治理规划等规划，主要目的不是去发展什么和怎样发展，而是不允许
做什么或不允许做到什么程度等，此类规划属于管治性规划。实际上，国外的规划，
包括区域规划和城市规划等，多注意“限制”“禁止”内容，更像是管治性规划，欧

盟更是把空间规划做成空间管治规划；中国正处在“发展”时期，发展是硬道理，区
域规划和城市规划等多强调发展和建设，“发展性规划”色彩较浓。

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