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国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management

二、困境 2：价值权衡——“以人为本”与“生态优先”的关系怎么摆

如果是发展性规划，无疑是以人为本；如果是管控性规划，则应该更多地考虑
生态。不论是发展性规划还是管控性规划，各层级国土空间规划都涉及很多方面的利

益，诸如国土空间的拥有者当地居民，国土空间的管理服务者地方政府，国土空间的
利用者企业家、开发商和小业主，国土空间的规划者规划师等，以及国土空间的社会
责任与公共良知等。我们在乡村旅游开发中提出的“五协五赢模型”应该也适合于新
时代国土空间规划。

（一）国土空间规划要坚持“五赢”
1. 在生态优先的基础上实现“以人为本”
《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18 号文件）

提出，国土空间规划最终目标是形成生态空间山清水秀、生活空间宜居适度、生产空
间集约高效、安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局，同时要求“坚持
生态优先，提高规划的科学性”。结合习近平新时代以人民为中心的执政理念，我们
认为，新时代的国土空间规划必须坚持“以人为本”和“生态优先”，二者缺一不可，

且不可偏废。这看似矛盾，实则不然——“以人为本”是目的和目标，“生态优先”
是前提和基本要求。就像走路一样，其中“生态优先”就是立足点在哪里，从什么地
方出发；“以人为本”就是要到什么地方去，为什么去。从科学哲学的角度看，“以

人为本”属于社会科学范畴，“生态优先”属于自然科学范畴。著名经济学家许涤新
有句名言，当自然规律和人文规律发生矛盾时，起主导作用的是自然规律。这就要求
我们在尊重自然规律的基础上发挥人的主观能动性、提高人的生产效率和生活质量。

这是处理好“以人为本”和“生态优先”关系的基本准则。
关于生态优先，已有很多研究成果，在此不再赘述。这里着重讨论一下“以人
为本”问题。其中的“人”涉及很多方面，包括当地居民、客商、开发商和当地政

府等。
当地居民。在中国土地制度下，国土资源是属于人民的，首先是当地居民的，国
土空间开发利用必须以当地居民为本，提高他们的收入水平，增加他们的就业机会，
促进城乡建设，这是习近平以人民为中心执政理念的基本要求。

企业家。企业家不是慈善家，开发公司也不是福利机构。要让与本地有着千丝
万缕关系的开发商和企业经营者“有所得”，同时规避风险。切忌“道德绑架”“忽
悠”开发商，否则就是竭泽而渔，造成巨大浪费和经济损失。

当地管理—服务者。主要指当地政府和有关部门。要努力增加地方税收，改善基
本公共服务，促进当地文化传承与社会进步，甚至提高当地知名度以提升当地产品和

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