Page 271 - 国土空间规划与自然资源管理探索

第八章 国土空间规划概述

使相关人员或机构能够为区域长期可持续发展做出贡献。要使各利益相关者充分履行
其职责，形成合力共同治理区域，推动区域长期绩效的提高与实现。
通过“五协”实现“五赢”。要实现“五赢”，必须通过“五协”——“协调、
协商、协议、协作、协同”。即由政府主导，通过科学的规划过程，协调有关各方矛

盾，建立全面的协商机制，再通过协议执行的严格管理，促使相关各方加强协作，最
终实现协同发展，共享国土空间规划编制、实施的红利，共担相应的责任。

三、困境 3：编制过程——到底是自上而下还是上下互动

（一）现实中的尴尬
自然资源部 2020 年 1 月发布的《省级国土空间规划编制指南（试行）》提出，
省级国土空间规划是编制省内相关专项规划、本省内各市县等下位国土空间规划的基
本依据，要对市县级规划编制提出指导性约束要求，市县规划要以省域国土空间格局

为指引。省级国土空间规划是对全国国土空间规划纲要的落实和深化，因而在国土空
间规划体系中发挥着统筹协调、承上启下的作用。2019 年 6 月 12 日，自然资源部国
土空间规划局发布了《市县国土空间总体规划编制指南》，指出市县规划是本级政府
对上级国土空间规划要求的细化落实，是对行政辖区内国土空间开发保护活动做出的

具体安排，重点在于落地实施。但在现实中，这些“指南”均遭遇尴尬：目前全国的
国土空间规划（纲要）尚未发布各省的规划也没有发布，而各地市，甚至有的县域却
都在推进规划的编制。真要是“自上而下”编制规划的话，那就应该先编制、发布全
国的，后编制、发布省域的，以此类推，才能保证下级服从上级。

（二）唯上下互动才能做到科学合理
习近平一直强调“以人民为中心”的执政理念，要求规划过程中多考虑人民的诉
求，多听听人民的声音。而人民在基层、在社区，这就要求国土空间规划必须上下互

动。为此建议：新时代国土空间规划应采取上下结合、上下互动（自上而下为主，自
下而上为辅）的办法来编制国土空间规划。
首先，自下而上收集资料，包括统计信息、遥感信息等，建立统一规范的基础数
据库和图库。现在全国各地在第三次国土调查的基础上所做的保护地体系规划，已经

自下而上取得了初步成果，为一张图、一个数据库提供了很好的基础，可以保证自下
而上第一步的实现。但这是一个妥协的成果，且有“以调代改”——借调整之机改变
土地用途之嫌。
其次是自上而下地“定盘子”——初步确定大的空间格局，就像主体功能区规划

那样，划定 4 大类主体功能区格局；“划框子”——统一国土空间规划的“条条框框”
即内容范围、结构框架和技术标准等；“拟调子”——提出国土空间规划的基本原则、

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