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国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management

他们之间的关系不是简单的线性关系，而是网络关系。
（二）国土空间治理中“五赢模型”的实现
国土空间治理类似于做蛋糕、分蛋糕，即：首先得把蛋糕做大，其次再把蛋糕
分好，进而把蛋糕做得更大、分得更好，由此实现良性循环和可持续发展，这是处理
多重利益相关者共赢的基本过程准则。国土空间治理中，要严格守住生态环境底线，

编制和实施科学的国土空间规划规划，统筹协调好各方利益，打造独具特色的产品体
系，同时加强对本地区产品与服务的营销和品牌建设。
1. 通过科学的规划过程协调各方矛盾

国土空间规划既要先进，也要可行。要跳出规划对象看该区域的发展，跳出国
土本身来规划国土。一般情况下，国土空间规划师最好不是当地国土资源开发的直接
利益相关者，不会受到利益主体的思维限制，能够通过科学的规划过程来协调好各方
矛盾，规范好各利益主体的责任，明确各自的权利和义务。在此基础上，再用反规划

（逆规划）的方法，守住资源本底和环境基准线。中国以前的国土规划是发展为主的
规划，对人与自然、现代与历史的关系把握和处理得不好。传统的区域规划，更是缺
乏对国土空间应有的连续性和整体性考量，从根本上忽视了规划对象是一个有机的系

统；而那些超前的、高大上的城乡规划使大量土地撂荒，也使绿地生态系统及环境保
护成了被动的点缀。用反规划（逆规划）的思想和方法来指导国土空间规划，实现
“以人为本”与“生态优先”的辩证统一。所谓“反规划”，就是反思规划、反过来
规划、只强调一定不要做什么，不能在某些地方做什么，不能在某地做某事超过特定
限度，即守住生态底线、守住遗产底线，从而为区域留下一个永远得到保护的“不建

设”空间。目前自然资源部正在推进的各地保护地体系调整规划值得推崇，也希望该
规划做好、实施好，而不要成为当地“以调代改”的投机契机。
2. 完善协商—协议机制，确保“五赢”

首先要明确产权关系，并签订和履行契约合同，这是保证各方利益的基本前提。
还要明确各利益相关者的角色定位：政府管理部门的责任是组织规划过程并在该过程
中协调、引导、规范其他利益相关者的目标和行为，至于企业经营中的日常工作则不
必干涉。政府部门也要参与国土资源开发的利润分配，唯如此才能够更好地协调政府

管理部门和企业经营者之间的利益冲突，化解他们之间的矛盾。
其次是完善利益相关者参与国土空间治理的机制。随着中国治理现代化和相关法
律法规的进一步完善，我们要结合实际，为利益相关者参与空间治理机制的实现提供
制度保障，确保各利益相关者掌握充分的信息，只有这样才能从法律制度上保证利益

相关者参与管理。还要让国土资源利用者明确其在空间治理中的责任和义务，既保护
自身的合法权益，又有义务参与到空间治理中。所以，我们要建立相应的激励机制，

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