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国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management

指导思想、主要任务、发展方向和重要目标。
再自下而上“明点子”——提出不能动、不该动的重点保护对象，以及必须做、
特别要求做的事情及其占用的国土空间位置及面积等，如禁止开发区、重点开发区、
交通枢纽及主要城市等点状要素的特殊情况和发展要求；“找格子”——确定重要点

状要素集聚形成的格子状区域如城市群等；“抽条子”——发现和培育城市带、交通
带、海岸带和河流沿线等带状区域等。经过这样自上而下为主、上下互动的几个过
程，就能把各级国土空间规划有机地衔接起来，既体现了地方、低层次区域的特殊性
和发展诉求，真正做到“以人民为中心”，也保证国家及宏观区域的大局不出问题。

（三）不同层级诉求的重点不同
虽然每个层级的规划都是多目标规划，但不同层级，其规划的诉求重点不同：
高层次区域主要是确定科学合理的总量控制指标，然后逐级向下分解；低层次区
域的主要任务是做好土地利用管控，要求定位准确合理，确保宏观管控目标的实现。

即最高层和最底层的国土空间规划中，“管控”是重点。
中间层级，诸如地市、县市级，甚至省级，可以在发展上多下功夫，但对于上级
的管控性指标要做好二传手、确保不走样。

自上而下抓管控，层层压实；自下而上主要是求发展（管控任务不讨价还价），
发展目标自下而上逐级协商、协调。

四、困境 4：规划对象——以行政区域为主还是以地理区域为主编制国
土空间规划

（一）国土空间规划中的地理区域和行政区域
自然物质循环、能量循环、水循环等，以及生态安全，都是以地理单元为基础
的，因此，有必要以地理单元为基础编制和实施国土空间规划，科学测定和确定管控

类指标。承载力就是从这个角度看才有意义。但发展性的诉求，是以行政单元为主推
进的，因此，也需要编制行政区域范围内的国土空间规划。那么，到底是先编制地理
单元的空间规划，还是先编制行政区域的空间规划？从理论上说应该是前者，即先编
制地理单元的空间规划，然后再编制该单元内相关行政区域的空间规划。但目前的实

际情况是：京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区和黄河流域等地理单元的空间规划在
推进，有的甚至已经完成，但其他大地理单元，诸如青藏高原、辽河流域和淮河流域
等地理单元的空间规划尚无推进迹象，这会影响有关行政单元国土空间规划编制的科
学性和可行性。

（二）左右逢源——编制科学合理的国土空间规划
参照前述“上下互动”做法，先编制地理单元、特别是大的自然地理单元的战略

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