Page 273 - 国土空间规划与自然资源管理探索

第八章 国土空间规划概述

性规划，把总的管控性指标确定好，再通过协商互动的方法，将这些指标分解、落实
到行政区域中。考虑到时间进度和人力成本，可以变通一下，即先自上而下编制一个
粗一点的战略性规划，强调权威性和战略指导性，但要把与承载力、生态安全等相关
的控制性指标确定准确，把主体功能区划分合理，并针对有关行政区域，通过土地类
型图和行政区划图叠加的方法提出责任分担方案；然后再自下而上，编制一个系统翔

实的规划，把有关控制性指标和任务落实到位。
关于地理单元管控性目标向行政单元分解的方法，这里以某地理单元内有关行政
区耕地保护指标分解为例加以说明。首先，在翔实的土地类型底图上，叠加行政区划

详细图，以下一级，甚至下两级行政单元为基础，测定该地理单元内各行政区不同类
型土地利用的面积比例，再结合定性判断，如土地质量、地貌区位等重要性等，划定
相关行政单元（省域）的耕地保护指标。
作为全面推进的基础性规划，国土空间规划编制及其实施是一项十分复杂的系统

工程，地理学应该为此做出自己的贡献。从地理学地域性、综合性的角度看，目前全
国各级各类的空间规划都面临着实实在在的困境，亟需拓展思路，寻找突破。我们可
以得到如下几点结论和讨论：

国土空间规划既是一个管控性的规划，也是一个发展性的规划。最高层次（全国
性的规划）和最低层次（县域、乡镇）的规划，侧重于管控，其中最高层次的规划，
关键是在守住底线（生态安全、粮食安全和主体功能区等）、确定管控目标（基本农
田面积等）等方面做好统筹部署；低层次的规划则要在具体指标方面落实到位；中间
层面的规划，则可以在经济、社会发展诉求方面，诸如中心城市、城市群、战略性新

兴产业和重大基础设施的宏观布局方面多下功夫。当然，不同地市和县市所处阶段也
不一样，“发展性”和“管控性”的内涵也不尽相同。
管控性规划应该以地为本，守住底线，确保安全；发展性规划应该以人为本，努

力追求经济社会效益的极大化。国土空间治理涉及五大方面的利益诉求，可运用利益
相关者理论的“五赢模型”，即通过协商、协调、协议、协作实现协同共赢。
从理论上说，注重顶层设计，强化规划及其实施中下级服从上级，能够确保国土
空间治理总体上不出大问题，且行之有效。但在习近平新时代，以人民为中心的执政

理念要求国土空间规划必须注重自下而上的过程。应该先自下而上收集资料，解译遥
感图像，建立基础数据库和图库；然后自上而下定盘子（大空间格局）、划框子（规
划体例、技术标准等）、拟调子（指导思想和原则、目标要求）等；再自下而上明
点子（点状要素的特殊情况和发展要求）、找格子（网络化格局）、抽条子（带状区

域的现状及趋势），经过这样几上几下的过程，才能把各级国土空间规划很好地衔接
起来。

• 261 •