Page 274 - 国土空间规划与自然资源管理探索

国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management

在中国特色社会主义体制下，管控性规划应该以地理单元为基础，发展性规划应
该以行政单元为基础。作为管控性与发展性相结合的国土空间规划，既需要编制地理
单元的空间规划，也需要编制行政区域的空间规划。根据现实可行性，应先自上而下
编制一个粗一点的地理单元的战略性规划，然后再自下而上编制一个系统翔实的行政

区规划，把有关控制性任务落实到位，也给发展性的诉求留有充分的余地。
除了上述四大困境之外，国土空间规划还有一些矛盾或问题值得思考，诸如，上
位规划方面，如何用五年一度的国民经济和社会发展规划指导周期较长（15 年以上）

的空间规划？依法治国方面，如何摆正国土空间规划若干文件与已经颁布且近期修编
的《城乡规划法》《土地管理法》和《环境保护法》之间的关系？国务院 2017 年 1
月 3 日印发的《全国国土规划纲要（2016—2030 年）》（国发〔2017〕3 号）还作不
作数？其规划名称、规划周期等，都与《方案》不同，似应不作数。这就是说，目前

全国的国土空间规划尚未公布，而且除了北京以外，其他省份的国土空间规划也没有
公布，在这种情况下编制各地市、各乡镇的国土空间规划，并要求“下级服从上级”，
确实难为了地方政府和规划编制人员。由此说来，国土空间规划的编制既是一门严肃

的科学，更是一门复杂的实践艺术，需要不断摸索，努力探索。

第三节 智慧国土空间规划管理

一、智慧国土空间规划管理的内涵与内容

（一）基本内涵

2019 年 5 月，中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施
的若干意见》（简称《意见》），指出国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续
发展的空间蓝图，是各类保护开发建设活动的基本依据。在经历了粗放式的快速城镇

化发展之后，国土空间规划的核心价值观是生态文明建设优先。因此，《意见》对国
土空间规划的定位延续了《生态文明体制改革总体方案》的发展目标，即超越传统的
技术工具思维，将其定位为构建生态文明体制大框架下的一项基本制度，对国土空间
资源进行有序开发、严格监管、合理利用，从而实现国家治理体系和治理能力现代化。

在《意见》的指导下，国土空间规划的内涵逐渐明晰。已有研究与探索在理论建构和
顶层设计上，提出了国土空间规划体系建构的基本逻辑和实施策略；在空间管控与治
理方面，辨析了国土空间规划治理的逻辑、制度与路径；在技术方法方面，梳理了国

土空间规划管理实施的技术方法体系。可见，在政策指导下的国土空间规划管理，主
要目的在于国土空间用途管制，基本构成包括确定发展目标、评估发展条件、划定空

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