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国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management

关键工作。目前多以资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力作为支持层划分主体
功能区。但在支持层以下的因素层和因子层指标的选取，理论界和实务部门也未形成
基本共识。例如，云南省主体功能区划分的指标体系中，将资源环境承载力划分为资
源承载能力和环境承载能力，资源承载能力按照耕地资源承载能力、森林资源承载能
力、淡水资源承载能力、能源资源承载能力、草地资源承载能力、旅游资源承载能力

和空间资源承载能力进行综合计算；环境承载能力按照总体环境承载能力、人均环境
承载能力、地均环境承载能力进行综合计算。现有开发强度按照经济水平、经济发展
变化、城镇化、工业化、产值能耗、人类发展、产业结构演进、交通进行综合计算，

发展潜力按照人地协调战略区位进行综合计算。但在北京、天津、河北、山西、辽
宁、吉林、江苏、浙江等省（区、市），主体功能区划分的指标体系分别都有较大的
差别。
（三）主体功能区的反思

现阶段以行政区为基本单元进行的主体功能区划分，是最普遍的方式。这使得行
政区内的全部国土空间都被划定为同一类主体功能区。事实上，行政单元越大，功能
区内部差异越明显，“一刀切”确定行政区的主体功能，是背离地域空间分异规律和

地域空间多样性、复合性和复杂性的客观实际的。在很多区域，即使同一个行政村，
也会存在村南需要重点开发、村西需要禁止开发、村东需要优化开发、村北需要限制
开发的情形。当下主体功能区中的“功能”，更多的是政治或行政意义上的概念，而
不是国土空间本身所具有的“属性”或“本体”。在市场条件下，大多数区域的国土
空间都是多功能的，可以提供各种产品和服务，经改造后也可以呈现不同的资源属性

或功能。以浙江省永嘉县为例，其北部是国家重点风景名胜区，应该划为禁止开发区；
中部是县域所在地，应该划为优化开发区；南部毗邻温州市，工业基础好，区位优越，
发展潜力大，应该划分为重点开发区；在北部国家重点风景名胜区和县城之间，应该

划分为限制开发区。所以，在现实中是无法确定永嘉县的主体功能的。全国各省（区、
市）主体功能区划分的结果也表明，各种类型区之间的划分并不是泾渭分明的，各省
（区、市）主体功能区划分的结果也很难进行相互比较。例如黑龙江省，生态保护区
面积达到 64%，但同时也是粮食生产大省，粮食产量连续多年居全国首位；内蒙古自

治区的农产品产区面积不足 15%，但内蒙古是全国 5 个粮食净调出省之一。山东、江苏、
两湖和江西也是重要的粮食主产区，虽然粮食调出率逐年走低。重庆市的主体功能区
划分，只提及“限制开发区”，没有进一步明确这些限制开发区是农产品主产区还是
重点生态功能区，同时重庆市也没有优化开发区。江苏省 10 万平方千米的省域面积，

没有划分重点生态功能区。山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、
湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海 19 个省（区、

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