Page 293 - 国土空间规划与自然资源管理探索

第九章 国土空间规划

市）都没有划定优化开发区。这 19 个省（区、市）的国土面积超过 660 万平方千米，
没有一个优化开发区，也就是没有一个综合实力较强、规模经济较大的城镇化地区，
可能是背离实际情况的。因此可以认为，主体功能区作为国家顶层设计的战略思维，
对于宏观决策是有价值的，对于拟订国土空间规划的理论思维也是有意义的。但如果

作为一种空间规划进行推进，或者作为空间治理的主要抓手和制定各类规划的“旋转
门”，毕竟这种划定主体功能区的思维，有着很深的“类计划经济”思想，背离了市
场化和网络化的时代趋势，可能还需要理论和方法的重构。

五、国土空间规划的单元划分

（一）规划单元的概念内涵
在空间规划中划分单元，是国内外的通行做法。但是关于单元名称存在诸多提
法，如规划管理单元、规划编制单元、控规管理单元、郊野单元、标准地域单元，还

有分区单元、基本单元、片区单元、分区计划大纲单元等，其含义也不尽相同。
国土空间规划中的单元，是县以下国土空间规划实施和管理的基本地域单位，
是范围相对固定的基本网络，是空间详细规划编制和空间变化监测的区域，也是一个
规范化、信息化和法治化的规划平台。它以县（市、区）域为整体，每个单元系统是

相对独立的功能板块，由单元功能构成全域国土空间的完整功能。各镇村（街道、社
区）可以在县（市、区）域单元的控制下，根据实际需要进一步细分次级单元。它是
在编制详细规划之前划定的，详细规划的编制是基于规划单元中提出的各类指标和要
求而进行的。

晋萌县置是中国行政区划最伟大的创举。2000 多年间，中国县制的数量和内涵高
度稳定。县级行政区划，一直是中国科层制政府管理体制中最基本的单位，是国家政
治行为、经济发展政策和现代文化的协调者和管理者，更是沟通城乡发展的枢纽，历

次政治经济体制改革垂直权力调整的重点也落于县制。推进县以下单元规划，其目的
是维持县级行政区作为一个整体的功能结构，打破乡和村的行政界线，减少规划的层
级和交易费用，有利于建立以功能性为主的跨乡界和村界的新型国土空间开发利用平
台，防止碎片化开发和重复建设，促进跨乡和跨村之间的合作，推动集聚发展和空间

格局优化。要推进县以下以单元为主体组织空间规划，单元划分具有十分重要的理论
和实践意义。
（二）规划单元划分的准则
空间规划单元的划分，要遵循以下几项准则：

一是符合上位规定准则。单元划分要符合国家、省、市、县相关法律法规及相关
标准规范，符合上位规划的总体定位、目标约束和技术要求。

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