Page 128 - 新形势下环境影响评价与环境保护研究

新形势下环境影响评价与环境保护研究

验收的内容包括了废水、废气、固体废物、噪声污染防治设施以及各项环境保护

管理措施，是当前环境管理制度中最为全面系统的制度之一，排污许可管理在内
容的全面性上与之相比也有不足。在管理覆盖的范围上，排污许可显得不足，在
已经进行污染物申报登记的企业中，只有 30% 左右获颁排污许可证，发证行业
和种类不全面。

正是基于以上共性和互补性，加之排污许可具有综合性包容性的内在特点，
使得以排污许可为载体，高度融合建设项目竣工环境保护验收制度成为当前环境

管理的一种必然选择。中国从 20 世纪 80 年代后期实施排污许可制度至今，有了
较大的发展。但目前依然存在一些问题，如制度定位不明晰、审批环节较为复杂、
与其他环境管理制度衔接不紧密、操作性不强等问题，导致现行排污许可制度始
终游走在环境管理制度的边缘。总体来看，排污许可制度在中国仍然处于探索试

验阶段。从环境管理实践的角度分析，同时横向对比主要污染物总量控制、环境
影响评价文件审批及竣工环境保护验收、危险废物处置等环境管理制度，现行排
污许可制度要融合建设项目竣工环境保护制度，将竣工环境保护验收制度理念深

入贯彻其中，继续发挥验收的关口性作用，使得两种环境管理制度真正高度融合，
还面临以下几个问题需要解决：
一是缺乏对排污企业的约束性。中国现行的排污许可制度依据的法律法规框
架一直不完整。虽然陆续通过颁布《水污染防治法》《排污许可证管理条例》等

专项法规规章的方式试探性地推行排污许可，但一直以来排污许可制度既未能如
主要污染物总量控制制度一样发展成为全面覆盖、全力执行的环境管理制度，也
未能如环境影响评价文件审批及竣工环境保护验收制度一样发展成为一项具有强

制性的行政许可，有“许可”之名，无“许可”之实。因此，现行的排污许可对
于企业缺乏硬性约束，多数地方排污许可证的管理形式简单，未对企业遵从环境
影响评价等法律法规提出明确要求，未能起到企业环境管理核心政策的作用，仅
有的制约体现对持有排污许可证的企业进行排污收费这种事后环境管理方面。同

时，现行的排污收费并非对所有排污单位进行全覆盖，而是只在某些重点行业实
施。另据不完全统计，目前在已经进行污染物申报登记的排污单位中，仅有约三

分之一左右的企业获得颁发排污许可证。从这个意义上说，排污许可发证范围和
种类不全面，持证企业有限，排污许可证仅起到排污资格证的作用，无法形成对
排污单位全面性的制约和监管，也难以体现环境管理的权威性。竣工环境保护验

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