Page 129 - 新形势下环境影响评价与环境保护研究

第四章 建设项目竣工环境保护验收

收制度如与现行的排污许可相融合，就会失去原有的对项目建设产生环境污染的

强制控制作用。
二是缺乏与相关环境管理制度的衔接。现行的排污许可制度主要针对工业企
业的末端污染管理，仍然停留在注册证管理层面。总体上，该制度只是对点源末
端排污的数量的控制，未能与环境功能区划挂钩；只将主要污染物总量控制数据

机械地填入，未与总量控制制度形成实质的约束关联作用，对改善区域环境质量
作用有限；未能与环境影响评价制度衔接，环境影响评价文件及其批复提出的各
项要求无法体现在排污许可管理当中，环保设施措施是否落实到位、污染物达标
排放的能力保障是否具备等关键问题均无法在现行排污许可制度中得到解决；未

与建设项目竣工环境保护验收制度衔接，验收期间排污状况与实际排污状况无法
进行有效比对；由于排污许可证的管理体系天然地存在不健全的问题，导致“只
发不管”现象较为普遍，但在如何处理无证排污或不按证排污等违法问题上，排
污许可管理与环境执法监察也未能形成互动，存在处罚力度轻、处罚手段单一等

问题。因此，现行排污许可难以与其他环境管理制度形成合力，共同服务于环境
质量改善，没有成为实质性的环境管理模式。
三是缺乏技术层面的可操作性。2014 年出台并于 2015 年 1 月实施的《环境
保护法》对排污许可的法律地位作出了定义。原环境保护部也于 2016 年陆续印

发了一些推动排污许可进一步发展的指导性政策文件，提出了总量排污与排污许
可衔接、竣工环境保护验收作为排污许可依据等方向性原则，但在操作层面，相
关制度如何衔接、依据权重如何定义、排污许可证发放是否需要前置条件等具体
定性问题依然未予明确。现行排污许可的证照内容依然比较空泛，各地发放许可

证载明的内容较为简单，仅有排放标准、主要污染物总量指标等数据，未对排污
企业污染物类型、治理工艺流程、污染物排放环节、排放方式、排放数量、排放
去向等作出详细规定，给环境管理实际操作带来困难。

二、建设项目竣工环境保护验收与排污许可融合的制度设计

建设项目竣工环境保护验收是对企业按照环境影响评价文件及其批复文件要
求落实污染防治设施措施情况进行逐一核实的过程，其制度的优势在于其把关性

的控制作用，以及较为全面的行业覆盖范围。对于不落实环境保护要求的企业，
可采取不发放验收批文的行政手段，倒逼其落实相关要求。而排污许可证管理属
于日常管理手段，缺乏对企业的强制性约束，且现行排污许可的行业覆盖范围有

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