Page 39 - 12.23（文杏）C版：突发事件与应急管理 978-1-915477-35-4

第一章 突发公共事件的应急管理

性、限制性及强制征用手段全部是损益性措施，采用此类损益性措施的基本目的
是对突发事件危险状态进行控制，以免产生更多危险，在此过程中，受限（控）
公众权益受限、职责增加。所以法律必须从程序上严格控制损益性措施适用，其

适用的前提是特定主体依法完成了身份说明、时限先知、理由告知、救济途径告
知等程序。因为保护、安置、救助等受益性措施通常只会增加不会减少公民权
益，所以程序可设可不设，且除法定行政机关主体，志愿者、各种非政府组织等
民间力量参与者越多越好。而且应清晰界定损益性措施程序。统计表明，公民权

益受侵犯最多、应用最普遍的一种紧急行政措施为紧急行政强制措施，此类行政
紧急处置的程序通常如下：由行政机关首长批准、决定行政强制措施；执行时应
向当事人告知对其采取强制措施的决定、形式、事实与法律依据、救济权利方法
与途径；依法需由最少2名人员执行行政强制措施，且将执行人身份宣示给被执

行强制措施者；现场笔录制作完成后由执行人与被执行共同签字。被执行人如果
拒绝签字，应由公证员应当场公证。
但是，行政主体基于突发事件等的处置需要，可以不遵守上述一般性程序而
执行紧急行政措施，对此，应急法规有必要做出变通性说明。第一，首长批准制

度需要结合突发事件的具体情况而定。一旦发生突发事件，行政机关需要在第一
时间向领导汇报，为了及时止损，杜绝突发事件继续造成恶劣影响，有关部门可
以直接采取强制措施，没有必要受到程序的限定；相关部门为了防止突发事件造
成恶劣的影响，及时采取没有经过领导批准的紧急强制处置，待突发事件得到控

制后向上级领导汇报。第二，告知程序需要结合突发事件的具体情况而定。有关
部门需要向大众告知处理突发事件所采取强制措施的主要内容，包含采取这项强
制措施的具体原因，依据等等，通常情况下，这项工作需要在有关部门采取强制
措施前完成，可是一旦突发事件发生，有关部门应及时采取强制措施防止事态恶

化，那么该项工作可以事后完成。如日本的法律规定：行政机关做出处分决定的
时候，由于时间紧迫而没有及时做出公示，应于处分后一定期限内出具公告。第
三，执行人身份制度和数量需要结合突发事件的具体情况而定。为了确保行政强
制措施实施过程中不会出现差错，有关部门会指派2名工作人员，两人相互合作

共同完成工作。可是为了应对突发情况，也可以一人完成工作。表明身份制度的
存在有一定的好处，一方面可以监督公务人员的行为，另一方面可以杜绝欺骗情
况发生，一旦发生突发事件，表明身份的时间可以灵活变通。第四，笔录和签字

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