Page 96 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

列国家战略的实施，制度红利已经初步显现，但仍未从根本上消解二元结构下的

城乡规划差序化发展的积弊。
（二）规划衔接与适用的盲从
1.发展规划与空间规划的衔接问题
发展规划和空间规划各自功能定位不同又相互交叉重合。构建国土空间规划

体系，应当以哪种规划为最上位规划？探究其逻辑起点，是发展规划衔接空间规
划还是空间规划衔接发展规划，在现行法律法规及政策性文件之间存在不同规
定，且相关领域的学者之间也存在分歧意见，甚至形成了两种截然相反的观点。

比如，有人也许质疑，发展规划不是法定规划，作为其他规划的上位规划，合
法性似有阙如。也有学者认为，发展规划在程序上履行了立法机关的审批程序，
具有法律约束力。还有学者认为，发展规划（这里主要指国民经济和社会发展规
划）每个规划期限为5年，和空间性规划（如土地利用总体规划）的规划期限相

差甚远，规划期限这一固有的制度设计决定了国民经济和社会发展规划不能作为
空间性规划的制定依据。但也有学者从二者融合的角度提出，“国民经济和社会
发展规划应当服从于空间规划的长期空间发展战略和空间格局，空间规划应当做

好国民经济与社会发展规划的空间需求、资源保障和生态支撑”。以上观点，均
没有跳出现有规划体制的传统思维，如何在国土空间战略布局的视域下使发展规
划与空间规划协调衔接，仍是当前应重点讨论的问题。

2.部门利益博弈下的“多头规划”
不同部门为执行中央或上级总体规划制定专项规划或者部门规划时，相互间
及其与规划编制部门之间，同其上级及上级部门之间也需要博弈，但这种博弈可

能是合作的，也可能是非合作的，如果是基于不完全信息的非合作博弈，则面临
决策者理性阙如的风险，形成无法实现预期效果的不合理的利益博弈。构建国土
空间规划体系，若不能从制度上打破部门之间在规划事权上不合理的利益博弈以
及与此伴生的行政审批权行使的分散冗余和规划编制的部门化倾向，实则与国家

深化改革的初衷背道而驰。因此，构建国土空间规划体系，要从制度设计上防范
部门利益博弈，以规划的衔接与实施保障机制的统一完备为突破口。
政府机构改革后，空间规划在国家机构职权配置上相互割裂、“多头规划”

的障碍客观上已经被消除，但现行有效的规划仍然是在现有法律制度框架下建构
起来的。在国家层面的法律法规清理、修改、废止及新的立法工作尚未完成之

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