Page 95 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第三章 国土空间规划

第三节 国土空间规划的困境与体系重构

一、规划困境及缘由

在现行城乡规划框架下，土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划等空
间规划构成城乡开发建设保护的主要依据。“据不完全统计，经法律法规授权编
制和实施的法定规划至少有80种之多，这些规划虽然复杂，但总体上可以分为

‘经济社会发展型规划’和‘空间管制型规划’两种类型”。而《若干意见》中
的“国土空间规划”指的仅仅是空间规划或曰空间性规划、空间管制型规划。在
现行规划制度中，各类空间规划在对象、期限、功能定位等方面存在显著差异，
且规划之间尚未形成有效衔接机制。这种基于历史和现实的原因造成的规划滥

觞，对建立国土空间规划体系构成了事实上的阻滞，不利于实现“五位一体”总
体布局和推进国家治理体系与治理能力现代化。因此，首先要从现有规划本身出
发，梳理各种规划之间的逻辑关系。

（一）二元结构下的城乡规划积弊
在国家对城市和农村地区采取不同政策而产生的城乡二元结构体制下，规划
体制也难以摆脱二元结构的窠臼。传统的城乡规划体系下，城市规划起着重要的
引领作用。国家对城市规划的重视，早在“一五计划”时期就已显现出来。实

际上，在新中国成立初期，面对“人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农
业国的现实之间的矛盾”，国家为了以工业化带动城市经济的发展，解决群众的
“温饱”，改变积贫积弱的面貌而间接施以“重城市轻农村”的双轨制政策有其

历史合理性。然而，这种二元结构的规划发展路径，在改革开放后表现得愈加明
显。比如，针对城市和农村地区，国务院分别制定了《城市规划条例》《村庄和
集镇规划建设管理条例》。2007年10月通过的《城乡规划法》虽然以法律的形式
确定了乡规划、村庄规划等涉及对农村地区的规划，但该法的重点仍然在城市、
镇等城镇空间。就城乡规划实施情况来看，城市、县级人民政府所在地的镇等涉

及城镇的规划编制实施效果较好，但乡规划，尤其是村庄规划在很多地区都存在
有规划但不能有效实施或者没有编制规划的窘境。
党的十八大以来，面对日益突显的“城市病”及部分城市的无序扩张，以及

城市和农村地区普遍存在的各类生态环境问题，中央先后出台意见并实施“美丽
乡村”规划和“乡村振兴战略”，旨在为乡村地区的发展谋篇布局。随着这一系

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