Page 262 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

长远生计，农村经济社会的发展必须采取措施给予支持和安排。而要实现上述几

方面要求，则必须建立公平合理的挂钩收益分配体系，明晰农民在挂钩前后的土
地权利归属，制定切合实际的安置补偿标准，并且应充分实现农民在挂钩过程中
的参与权、知情权和监督权，从而让农民能够在财产权利得到有效保护的同时，

获得分享城镇化、工业化发展成果的权利。
（四）城乡建设用地增减挂钩项目投融资及运作主体模式比较

按照项目投融资及运作主体，乡建设用地增减挂钩可分为政府主导运作模
式、企业主导运作模式及农村集体自主运作模式。
1.政府主导运作模式

在政府主导运作模式中，政府（包括县（市/区）级政府和乡镇政府）是增
减挂钩项目的主要组织策划者和执行者，从项目前期的立项、选址、规划编制、
方案报批、资金筹措，到统筹项目实施中的安置还建、拆旧复垦，以及项目后期

节余挂钩指标的分配落地及指标归还。政府在负责对项目实施进行全面管理、
监督和验收的同时，也承担着项目运行的各类风险，如偿债风险、还建安置纠纷
等。挂钩项目的具体实施一般要依托政府主管部门或政府出资组建的经济实体，

一般为政府土地整理中心，或者是由政府组建的投资公司；资金供给主要依靠财
政资金，辅以银行贷款等其他投融资方式；节余建设用地指标主要用于政府招商

引资、基础设施以及城镇化建设；项目资金的回收和平衡，取决于土地行政主管
部门对折抵指标的调控和折抵指标在土地交易市场上的有偿让渡。
2.企业主导运作模式

在企业主导运作模式中，政府对城乡建设用地增减挂钩项目立项后，通过项
目公开招标，引入企业及社会资金，由中标企业全程主导项目运作。中标企业自

行筹资，并负责项目的规划设计和实施。在项目具体实施过程中，企业亦依据市
场机制来组织项目区农村居民点的拆旧、建新和复垦工作。指标归还后，项目节
余周转指标一般留给企业自行经营开发，或者通过土地交易市场转让形成溢价收

益，进而实现企业运营挂钩项目的资金平衡。企业主导的城乡建设用地增减挂钩
项目以市场化为原则，可以利用契约机制、法律法规来规范项目运营秩序、确保

工程质量，也可以通过企业化运作实现资金筹集与政府的脱钩，提高项目运作效
率。政府主要起监督、引导、协调、服务和验收的职能。

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