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国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

企业主导运作模式的主要特点是：企业能够多渠道筹集资金，项目的运作也
通过市场机制发挥作用，政府主要负责引导、协调、服务，节余周转指标能够

实现商品化。企业主导运作模式的优势在于市场化企业的运作和管理更加规范
透明、高效，可以充分利用市场机制来提升资金筹措、项目实施、指标转让的效
率；政府不再是项目实施主体，也不用承担巨额的资金压力。其劣势在于企业以
自身利润最大化为最终目标，可能不太注意整个区域用地结构的调整和土地资源

配置的优化，也不会过多地考农村、农民的未来发展，同时也可能在指标转让过
程中促成价格畸高的局面。村集体自主运作模式的主要特点是：整个项目运作主
要依靠农村集体组织进行，农民参与性、自主性较强，资金筹集方式可以实现多
元化，且资金可以实现集体内部循环和平衡。政府主要是承担项目审批、协调、

规范等行政职能。该模式的最大优势在于可以充分发挥村集体的自主性，且宅基
地整理的收益归属宅基地所有者和使用者，有利于农民财产权益的保护，但对村
集体资源资金条件以及管理水平都有比较高的要求，村集体承担的风险和责任较
重，一般只适用于经济发达且农村集体与农民经济实力较强的地区。

二、城乡建设用地增减挂钩指标形成及使用模式比较

按指标形成及使用方式，增减挂钩模式可分为指标周转模式和地票交易模

式。在城乡建设用地增减挂钩政策推进的实践过程中，绝大多数地区采取的都是
指标周转模式。地票交易模式主要是成渝地区的一种创新探索，2008年底诞生于
重庆，成为率先探索完善农村土地管理制度的改革工具。下文所讨论的地票交易
模式即以重庆试点为例进行阐述。

（一）指标周转模式
指标周转模式，简单的来说就是，在城乡建设用地增减挂钩项目运行中，通
过建设用地周转指标的使用和归还，实现拆旧区和建新区的土地置换，并能形成
节余指标用于城镇化建设和地方产业发展。指标周转模式的运作流程主要有三个

阶段：首先是周转指标的申请与形成。各区县国土部门在本区域土地利用总体规
划的基础上，根据本地区的农村建设用地复垦潜力和城市建设用地需求，编制挂
钩专项规划和实施计划，并向上级国土资源部门申请挂钩周转指标，上级国土资
源部门审核通过后下达挂钩周转指标。第二是周转指标的使用与落地。县（市/

区）国土部门获得挂钩周转指标后，筹资推进项目拆旧、建新、安置等系列工
作，周转指标优先用于农民安置区建设，节余的建设用地指标则由政府调配用于

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