Page 266 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

决定。挂钩指标的使用是“先用后补，封闭流动”，周转指标优先用于安置区
的建设，剩余指标再用于建新区，区县国土部门成对拆旧区进行复垦以归还预先

使用的周转指标。在农民安置和补偿方面，一般也是由政府“统一补偿，集中安
置”。地票交易模式由市场主导，自下而上，地票的产生取决于农村土地权利人
的土地需求与利用状况，基层国土部门在地票的产生环节，仅作为代理人对农村
建设用地进行复垦，并在地票的交易环节作为地票的交易代理人。地票的使用是

“先补后用，跨区流动”，即获得地票指标之前必须先行完成复垦并通过验收。
而地票落地的地块具有跨区使用的灵活性，购得地票的权利人可以在全市符合规
划的区域选择落地，并不仅限于某个区县。农民的安置和补偿则采取“市场化补
偿，自行安置”，由于复垦的农村建设用地是闲置土地，所以政府省去了安置环

节，而地票交易价款扣除相关成本后的余额，则全部归还给农民作为其土地置换
的补偿。
在实施效果上，指标周转模式由地方政府统筹安排周转指标的使用，而指标
的流动仅限于项目区内。由于周转指标的调配和流动性相对固化，挂钩指标具有

较高的利用效率。但经常伴随着较高的耕地保护风险，而且农民权益受损的情况
也比较普遍。而地票交易模式由于其“先补后用”的机制设计，则在耕地保护和
农民权益保障方面具有更好的效果。但受限于城市规划和土地利用规划，地票无

处可落的现象频频发生，挂钩指标利用效率相对较低。
总体而言，地票制度是一种基于机制改进的制度安排，其创新之一，在于实
现了“先垦后用”，有利于实现城乡建设用地的空间位移和置换效率；其创新之
二，在于实现了“跨区流动”，有利于实现土地资源价值的优化；其创新之三，
在于设计了回购退出制度，一方面能免除地票竞购的后顾之忧，另一方面便于政

府将建设用地指标转化为占补平衡指标。这样不仅实现了建设用地与农用地的空
间位移和占补平衡，还能够将建设用地配置到经济社会发展效益最大化的产业部
门。此外，地票的权证属性还有利于金融和社会资本投入土地复垦和农村建设用

地的整理。
三、提升城乡建设用地增减挂钩运行效率的政策建议

通过上述不同类别的城乡建设用地增减挂钩模式的比较分析，我们认为任何

模式都有其优劣性和适应性，关键是要实现资金、土地和农民心理的平衡，并根
据项目区域的经济发展状况、区位特色、文化背景以及实际条件，因地制宜地选

258