Page 263 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第九章 城乡建设用地增减挂钩与复垦

3.农村集体自主运作模式

在农村集体自主运作模式中，从项目的申报到项目的规划设计，都体现出农
村集体“自下而上”的自主性。首先，农村集体组织会根据本区域土地利用总体
规划和乡镇建设规划等，拟定增减挂钩的项目操作方案，经村民大会一致同意后
报上级政府部门审批。待项目方案审批通过后，农村集体组织再在主管部门的组

织协调下，自主推进项目实施，包括统筹规划农村居民点土地的拆旧复垦、安置
点建设以及农民的安置补偿等。
在项目具体的运作过程中，农村集体一方面要负责自筹资金，另一方面要负

责自行建设施工事宜。在资金方面主要依靠村集体自有资金、村民集资或村民入
股资金、政府补贴资金等，村集体亦可利用土地产权向银行进行抵押贷款。在项
目建设方面，较为有效的方式是村集体委托专业机构执行，包括项目建设规划、
实施和验收。作为项目运作的主体，农村集体将取得节余建设用地周转指标的所

有权，节余指标的转让收益，则按照事先确定下来的收益分配方案在村集体和村
民间进行分配。总体上，增减挂钩置换的土地和项目实施所需资金基本在村集体
内部实现循环。

在实践中，农村集体自主运作模式主要出现在一些经济实力较强的村集体，
由于毗邻经济发达地区对土地整理的重要性有较为清醒的认识，会自发地在发展
集体经济的进程中组织村民进行集体土地整理，较为典型的如北京市郑各庄、江

苏张家巷村等。
4.比较分析
政府主导运作模式的主要特点是：从项目发起立项、规划到建设执行、验收

都是由政府来控制，资金投入以财政资金为主，监督管理以行政手段为主，节余
指标的使用也主要由政府来调配。鉴于城乡建设用地增减挂钩项目的政策性较
强，政府主导运作模式依然是当前增减挂钩的主要形式，其优势在于政府有足够
的激励推进项目高效运行。政府不仅可以依托政府信用取得融资方面的便利，而

且能够充分发挥政府的权威，确保工程的高效完成，并能确保在区域整体规划统
一的前提下，根据规划布置产业格局，促进土地高效合理利用。但政府主导模式
的弊端也显而易见，政府负责全程实施监管，容易权责不分、滋生权力寻租和腐

败，同时，政府财政的压力也比较大。此外，项目政绩激励会驱使地方官员违背
农民意愿强拆强建，造成社会负面影响。

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