Page 265 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第九章 城乡建设用地增减挂钩与复垦

建新区产业发展和城市建设。第三是周转指标的归还。县（市/区）国土部门组

织对拆旧区农村建设用地进行复垦，归还先期使用的周转指标。
（二）地票交易模式
农村闲置的集体建设用地复垦为耕地后形成建设用地指标，将该建设用地指
标量化为一种具有一定象征意义的票据，就形成了所谓的“地票”。将地票在公

开交易市场进行竞争性交易，并最终通过地票的使用，实现城乡建设用地空间置
换。地票的形成和交易使用体现了实体经济与虚拟经济相融合的制度效率，是土
地资源资产化与金融资本相结合的一种制度安排。

从重庆地票交易的试点来看，地票交易模式的运作流程分为三个阶段：首先
是地票的产生。由符合条件的农村土地权利人（包括村集体和所涉村民），在取
得区县国土部门同意的情况下，将其闲置的农村建设用地进行复垦，复垦验收合
格后，县国土部门对复垦地块下发“挂钩”指标凭证，即所谓的“地票”。第二

是地票交易。农村土地权利人将地票统一委托给区县国土部门，定期投放到重庆
市农村土地交易所，交易所将投入本所零散的地票进行打包，并定期组织公开拍
卖，竞价拍出地票，地票成交价款由国土部门在扣除复垦成本、融资成本和相关

的管理成本后，全部返还给农村土地权利人作为置换补偿。第三是地票落地。自
实施地票制度后，重庆市明确规定经营性开发建设用地必须通过购买地票指标进
行落地。简言之，地票成为进入重庆土地交易市场的“特别入场券”，只有先购

得地票才能进入选地、竞地流程。第一步，土地经营主体通过重庆市农村土地交
易所竞拍得地票；第二步竞得地票的土地经营主体，在全市规划区内的建设留用
地中选择拟落地的地块；第三步，对于拟落地地块，政府按照征地流程对该地块

进行征收，再按照市场招、拍、挂方式出让土地，竞得地票的土地经营主体还需
在此轮竞购中取胜，地票指标才能最终得以落地，如果持有地票却未在此轮竞地
中获胜，地票则由政府原价回收；最后，当地票落地后，地块竞得者可以用地票
冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。

（三）比较分析
指标周转模式和地票交易模式虽然都是围绕指标的形成、使用和归还展开，
但具体运作形式和实施效果却存在较大差异。

在运作形式上，指标周转模式由“政府主导，自上而下”，挂钩指标由国土
资源部审批并由省、市、县区逐级分解产生，项目区的规模和布局均由地方政府

257